联邦贸易委员会主席德博拉·普拉特·莫琼拉斯的演讲
题目：促进竞争文化
2006年4月
谢谢。今天，我非常高兴来到北京做此演讲。这是我作为美国联邦贸易委员会（FTC）主席首次来中国，非常感谢能有机会和大家见面。
美国联邦贸易委员会在倡导市场化流程和代表消费者利益方面，发挥着至关重要的作用。美国自由开放的市场体制让消费者获得了巨大利益，而我们也一直致力于利用这种得天独厚的优势，来开发相关政策促进自由市场经济的发展。我们的政策目标是保护和提高消费者利益，而不是保护弱者免于来自强竞者的竞争，或庇护国内制造商免于来自国外的竞争，因此，我们将主要精力放在对付那些侵害消费者利益的挑战性行为。我们还努力“倡导竞争”以创造一种竞争文化，使联邦和州的决策者、法院和公众能够理解和支持竞争政策，并将它视为保护消费者利益和促进经济增长的最佳途径。
一、倡导竞争的必要性
通常情况下，市场机制运转良好，公司间在公平的基础上激烈竞争，使消费者获益。但有些时候，私营企业或政府机构会采取行动阻挠竞争。纯粹反竞争的商业行为，如企业联盟、反竞争合并以及其他反竞争的做法，都会破坏竞争从而损害消费者利益。在面对这些偶尔发生的问题时，我们的任务非常明确：根据反垄断法采取强制措施抵制这种私营企业反竞争行为。
例如，我们在卫生保健和制药市场一直十分活跃。去年，委员会调查了强生和盖丹特之间的一项交易，如果这项交易得以顺利进行，将减少三种挽救冠心病病人生命的医疗设备在市场上的竞争。在另一项合并案调查中，我们颁布了一道命令来保护需要透析治疗的病人免受高价低质的服务[1]。联邦贸易委员会还对一些医疗团体非法参与制定及接受健康保险计划的定价提起上诉，并最终获得了判决[2]。就在上个月，委员会还批准了一项收购协议，允许梯瓦制药工业有限公司收购安维世公司，前提条件是两家公司同意出售其生产和销售15种普通制药产品的权利和资产，其中包括几种应用广泛的抗生素4。
政府有时尽管出于好意采取措施，但也会带来反竞争的效果。在这些情况下，我们的作用更为复杂，因为我们通常不能对那些由政府授权和积极监管的反竞争行为强制实施反垄断法。今天，我将着重讨论为什么政府对竞争的阻碍尤其令人困扰，为什么它们对那些寻求竞争庇护的企业是颇具吸引力的林荫大道，以及我们如何在无法强制执行的情况下，努力通过说服手段来消除障碍。
竞争理念作为规范经济的一种形式，必须经常与违背自由竞争原则的其他监管体制作斗争。如二十世纪七十年代，一些观察家将美国经济不够强大的部分原因归咎于政府的国度监管。时任联邦贸易委员会主席的刘易斯·英格曼，在1974年发表了一篇演说，把国家的一些经济问题归咎于竞争政策，特别是归咎于过多的联邦运输规定。英格曼指出民航委员会通过限制新航空公司进入和控制航线分配等手段提高飞行票价。他还指出，州际商务委员会有效地制裁了货运公司之间的内部价格操纵。英格曼总结说，国家缺乏健全的竞争政策导致了较高的运输成本，从而损害了美国总体经济。
英格曼在讲话中建议通过改善竞争政策来解决国家的经济问题，在随后的十年里，委员会通过向监管机构和立法委员会发表演说和提交正式书面文件，积极倡导竞争，促进放松对航线、铁路、货运以及长途客运的管制。委员会的活动是众多推动运输部门放松管制力量的一部分，据学者估计，运输部门放松管制使消费者每年多获利500多亿美元。法院还同时对一些阻碍高效及有益商业行为的反垄断法令进行了重新评估。尽管很难把倡导竞争的影响进行量化，但可以公平地说，在委员会和司法部的共同努力下，美国在20世纪70年代末和80年代初营造了一种有利于运输监管自由化的政策气候。
显然，倡导竞争能够提升市场活力和改善消费者利益，但它的作用不仅局限于质疑政府的过时监管架构，还包括帮助政策制定者识别和制止私营企业牺牲竞争和消费者利益，利用政府牟利的行为。
美国联邦贸易委员会和司法部反对企业间私自建立贸易壁垒，这使许多经济实体开始寻求公开手段来应对自由市场的竞争。对公司而言，采取秘密和有悖公平竞争原则的行为风险极大：掠夺性定价需要这些“掠食者”放弃短期利润； 而暗箱操作行为则会冒着不忠于同盟协定的风险；此外，它们还要面临被发现而遭受法律制裁的巨大风险。相反，游说政府实施反竞争措施的风险就小得多：游说成本很低；由政府强制实施会减少欺诈的发生；而且，竞争监管机构的干预能力也会受限。
有些制造商会打着保护消费者的旗号来请求政府采取反竞争的行动，而实际上，他们是想规避市场竞争的影响并缩小消费者的选择范围。他们的真实意图是为了保护自己的钱包，而不是消费者利益。据我们的经验，对限制措施和所谓消费者权益保护之间关系的定义常常不准确。例如，美国联邦贸易委员会曾指出，原来只有持执照的眼部护理产品供应商才能在互联网上销售替代性隐形眼镜，而这被赞誉为是在保护消费者。可这类措施的提议者没有提到的是，只要镜片是遵照有效处方出售的，由持有执照的眼部护理产品供应商监督处方眼镜的网上销售，并不能使消费者从中受益。但是，由持有执照的专业人士来做这项工作不仅会增加开支，还会减少来自非执业人员的竞争。
如果失去竞争的代价巨大而消费者获益却甚微，那么，公司说服政府采取限制措施又怎能算得上明智呢？议员和其他决策者难道发现不了这项调控措施所带来的益处和成本之间的失衡吗？公司利益和消费者利益在此情况下并不平衡。支持这些限制措施的企业通常都组织严密，拥有能影响立法机构的说客，具有很强的动机（因为这将使他们获得超过竞争许多倍的超额回报）来推动这些措施的颁布和实施。相反，即将受损的消费者通常了解不到这些，他们没有严密的组织，没有足够的动机（因为这些限制措施让消费者多花不了多少钱，虽然每个消费者的额外开支加在一起是个不小的数目）来阻止这些限制措施，这就是为什么需要有人来捍卫消费者和竞争者的利益。
无论台前幕后，联邦贸易委员会都经常与司法部合作，不断建议联邦和州立法机关、其他联邦机构以及法院注意它们的行动对消费者和市场可能产生的影响。 这一合作可以在“萌芽阶段”就阻止反竞争的措施，以免它们最终“开花结果”从而对消费者造成危害。 我拿花作比喻可能让人误解，可一旦这些措施得到颁布，它们比任何花的顽固程度都大得多。政府施行的限制措施更像是野草，会对竞争产生最有效和最持久的影响。如果政府实际上是在强制执行反竞争的措施，那么它们将更能够抵抗市场活动的影响。
我们最近的倡导主要有两个目标：(1) 帮助企业进入市场，(2)方便消费者获得有用信息。虽然第一点是传统的反垄断关切，第二点也是保护消费者这一主题的老调重弹，但其最终目标都是鼓励竞争和扩大消费者的选择范围。
二、反对不必要的市场进入壁垒
我们的主要活动包括评价设立市场进入壁垒的州及联邦规章或立法。 通常，立法的基本原理是通过规定公司为消费者提供特定的商品和服务来保护消费者，或更直接地说是庇护传统行业免受新竞争形式的冲击。企业虽然通常都反对政府干涉商业运作，但又常常本能地希望寻求政府保护。正如一位评论家所说：“通过政府干预或设置壁垒来限制竞争的呼吁虽可理解但却通常不正确5。”
在评估竞争壁垒时，美国联邦贸易委会倾向于采取一种细致的分析方法，充分考虑消费者的代价和收益，依赖实践经验。我们会问三个基本问题：
第一，这一壁垒旨在消除对消费者的哪些具体侵害？委员会将搜集消费者受到侵害的具体事实。因为各州对这些活动的监管程度可能各异，我们常常在那些允许这些有问题做法的州里搜集所发生的侵害事实。
第二，所建议的限制措施是否能妥善消除这种侵害？为了回答这一问题，我们会审查在该措施所力图阻止的活动之外，它是否会减少其它竞争活动。
第三，该措施力图阻止的消费者侵害是否超过了限制措施给消费者造成的损失？在考虑这一点的时候，我们像所有决策者一样进行成本收益分析， 并强调竞争总体上要比政府监管更有利于保护消费者利益。
A. 互联网商务的壁垒：酒
2003年7月，联邦贸易委员会发布报告说，各州限制非本州酒商向本州消费者直销酒类产品的做法6。目前直销方式正在不断发展并可能在未来替代传统上监管严格的、由生产商、特许批发商和零售商构成的三级体系。 但是，许多州禁止或严格限制向消费者直销酒类产品，阻碍了众多厂商尤其是小型葡萄酒厂在线直销产品。
这份报告反映了委员会对竞争和保护消费者利益问题的专注和敏感，该报告得出结论说，如果各州允许向消费者直销酒类并将之作为一种购买选择权，将会极大提高消费者的利益。报告还列举了联邦贸易委员会经济学家所作的一项研究来支持这一结论，该研究结果显示，许多消费者在线购买的酒类常常是在地方零售店买不到的，在线购买较贵的酒类产品往往更省钱7。
该报告还探讨了人们对于酒类产品直销潜在问题的担忧，尤其是未成年人饮酒会严重危害健康和安全。8但是，该报告得出结论说，目前还缺乏系统性证据来证明向未成年人在线直销酒类会造成危害。 而且，该报告还指出，相应的安全措施，如在送货时对购买者身份进行核查，可以帮助消除这些忧虑，事实上，有些州已成功施行这种限制性较小的做法。
禁止其它州销售商向本州消费者直销酒类产品的做法是否合理，这一问题最终被提交到美国最高法院。美国最高法院最后驳回了两个州的酒类直销禁令，而其主要依据是联邦贸易委员会酒类报告中对此类禁令是否有必要的分析9 。有些州已经开始考虑是否需要根据最高法院的裁决来修改本州的相关法律。
三、倡导提供真实信息
正如消费者能够享受自由市场体制下良好的服务一样，消费者也能通过获得尽可能多的真实市场信息而享受更好的服务。基于该宗旨，委员会致力于制止对消费者的欺诈行为和对消费者施加任何不恰当的限制，因为这些限制只会阻碍消费者获得有用的信息，从而影响他们作出合适的购买决定10 。 因为提供真实及非误导性的产品和服务信息对于竞争来说至关重要，所以，委员会时刻警惕并阻止私人和政府对此类信息施加过度限制11 。 通过鼓励传播准确的信息和调整限制措施来阻止错误或误导性声明，再加上严格的执法，就能使有价值的信息得到更广泛的传播，从而有利于消费者和竞争。相反，有证据显示，对传播真实的商业言论进行限制虽然能有效阻止错误或误导性信息，但也会妨碍消费者 获得有效信息做出正确的购买决定12。
例如，比较性广告声明对于消费者来说尤为有益。 在对商业领域作了深入分析之后，美国联邦贸易委员会得出一个结论：真实的、非欺骗性的比较广告会给消费者提供非常有用的重要信息，从而帮助他们作出合理的购买决定。比较广告会激励产品质量的提高和创新，并有助于降低市场价格13 。
A. 食品健康声明信息
政府的监管政策会对消费者获得食品健康信息的性质和程度产生影响。我们一直倡导制造商向消费者提供更方便、更有用的食品和营养品息。 我们反对不必要的政令，希望确保联邦贸易委员会和其他政府机构不以保护消费者的名义阻碍生产商向消费者提供实用信息的积极性或能力，鼓励制造商在产品营养特色上开展竞争14。
我们一直在食品和营养信息问题上与食品及药物管理局保持密切合作。该领域非常重要，监管部门应努力保护生产商提高产品质量的积极性，并应注意到，只有让生产商告诉消费者产品改进的益处，才能使他们保持较高的积极性15 。 生产各种美味的食品需要投入大量资金并冒很大风险。如果生产厂商不能宣传其在这些领域所取得的进步，那么它们就没有动力进行投资和冒险。
B. 面对消费者的药品广告宣传
在联邦贸易委员会倡导义务信息披露的另一个例子里，联邦贸易委员会向食品及药品管理局上发了对面向消费者的处方广告的意见16 。该意见分析了此类广告对经济的影响，并建议食品及药品管理局修改监管方案，以方便消费者获得信息。其后，为使消费者和卫生保健从业者更好地从处方药和特定医疗器械广告宣传中获得信息，食品及药品管理局发布了几个指导性文件草案。食品及药品管理局决定允许广告商在面对消费者的处方广告中公开原来受限及特定的信息，并放松对特定医用器械广告的监管限制。食品及药品管理局采纳了联邦贸易委员的意见，允许广告商向消费者提供更多的信息。
四、倡导反垄断法的健全发展
美国司法体制的两个主要特点都鼓励竞争：首先是 一般法律系统，法院通过案例来制定法律；其次是私营企业的反垄断强制执行系统，该系统使每个私营企业可以针对其他企业的反竞争行为提起诉讼。因为私营企业的诉讼可以提出引人关注的法律问题，从而影响反垄断法的发展，联邦贸易委员会和司法部对这些案件都非常关注，事实上，美国最高法院和联邦上诉法院也常常咨询我们对这些案件的看法。
案例之一就是最高法院最近就伊利诺伊州工具制造商诉独立油墨公司一案所作的裁决17。该案起自一家印刷工具制造商要求使用其专利系统的客户在再次添加油墨时，只使用该企业的非专利产品。一家油墨销售商声称，这些协议构成了非法捆绑，并声称由制造商的专利所引发的市场支配力违反了反垄断法。联邦上诉法院认为它们也只能参照最高法院的判决先例来维持原判——即该制造商的专利导致其获得了不恰当的市场支配力。 联邦贸易委员会与司法部一起，提交了一份联合法官顾问 辩护状，敦促最高法院改变原判，裁决非专利产品和专利产品捆绑销售并不构成被告获得了不恰当的市场支配力。总之，我们认为这种市场支配力的推定有悖于现代捆绑销售法和社会经济的最新发展。事实上，史蒂文斯法官与最高法庭法官们最后一致采纳了联邦贸易委员会的建议，更改了原判决。
五、倡导工作所取得的成效
和所有的工作一样，我们需要不断评估倡导计划是否能给我们的衣食父母――美国纳税人带来益处。1989年，美国律师协会在一份有关联邦贸易委员会的评论中说：“不明智的政府限制措施大大增加了消费者的负担， 委员会的倡导计划所带来的潜在益处远大于预算支出18 。” 事实上，倡导计划只动用了我们全部预算中很小的一部分19，而且，我们相信，它的成本要远远小于它给消费者带来的收益。最近的倡导计划已经取得了相当明显的成绩，其中不少都可以量化出来。我们通过多种方式来确保质量和减少开支。我们的许多建议都立足于经验及在执行过程和其他政策开发工作中（如，研讨会）所采集的信息。而且，我们积累了25年的经验能确保项目的顺利运行。如果在某一特殊领域缺乏经验，我们会积极调研并收集证据，以确保我们的建议详尽可靠。我们将精力集中在能提出多种建议的领域，而避开那些我们内部无法达成一致的领域； 我们将精力集中在我们所擅长并能找到充分证据的领域，以支持我们的结论和立场。这项重要的工作也得到了司法部的大力支持。
六、结论
总会有一些人反对竞争，并把它视为不当的生产销售手段。我们的每个意见和建议几乎都会激怒一些人。事实上，那些表面支持竞争、而当竞争没有带来预期结果就企图销蚀它的人 更危险20 。 如果我们的倡导能改变这些人固然好，但不管我们是否能改变他们，我们都必须坚持以市场为出发点。至少我们应继续游说最终决策者去考量每项限制措施的利弊。多年来，我们一直致力于说明该项目值得我们付出努力，而事实上我们也取得了成功。
联邦贸易委员会的倡导计划将一如既往地保护消费者利益和市场竞争，使其免受不当政府议案的影响。尽管这些倡导有时会对一些公司显得过于苛刻；但正如我们在最近的评述所说：“与竞争同行是一件痛苦的事。但没有竞争，则会更加痛苦21。”
5 罗伯特· J. 萨缪尔森， 《竞争的胜利：令人不安的胜利》， 《华盛顿邮报》， 2005年2月2日， A-23。
7 该研究被列入联邦贸易委员报告的附录中。其正式出版名称分别为《联邦贸易委员会经济署工作报告》，艾伦·E.怀斯曼和杰尔·埃利希，《多少瓶酒构成反禁令的例证？》 (2003年3月) (《联邦贸易委员会经济署工作报告 第258号》)，以及后来出版的《互联网酒类销售的市场和非市场性壁垒：弗吉尼亚案例》，6:2《商业和政治》 5 (2004年)，艾伦·E.怀斯曼和杰尔·埃利希，详见www.bepress.com/bap/vol6/iss2/art4 。这些作者明确指出，要完全分析解除禁令会带来的益处还需要更多的数据。
8 如果施行限制向消费者直运酒类的措施是因为担心未成年人饮酒，那么我们需要注意到一个有趣的现象，许多州的这种限制措施只是针对本州的销售商，对于本州的经销商却又允许其进行州内直运。
9 格兰霍姆·v.希尔德， 544 美国460 (2005年)。
10 详见，例如，《联邦贸易委员会有关广告证明的政策声明》，49 Fed. Reg. 31000, 31000 (1984年8月2日) (“委员会关于什么构成一个合理基础的决定依赖于――正如其在分析不公平情况时那样――诸多因素，这些因素与证明某一特定声明的收益与成本有关” 。) 这些因素包括考虑一条真实声明所带来益处和一条错误或误导性声明所导致的代价，从而在防止欺骗这一目标和确保人们得到真实的信息以及保证积极竞争这一必要性之间取得平衡。 略；也可参考 约翰·E. 卡尔菲贾尼斯·K. 帕帕拉多，联邦贸易委员会经济署，《从经济学的角度看如何管理有关食品的健康声明》，经济问题文件 35 (1989年)。
11 详见，例如，美国医学协会, 94 F.T.C. 701, 993-96 (1979年)，按照修改加以 实施 ， 638 F. 2d 443 (2d Cir. 1980年), aff’d per curiam by an equally divided court, 455 美国 676 (1982年) (质疑美国医学协会有关医师广告的禁令)。
13 《联邦贸易委员会关于比较广告的政策声明》， 16 C.F.R. § 14.15(b)。
14 请不要误解我的言论，以为我认为市场能解决所有的有关信息的问题。它显然不可能。
15 例如，食品及药品管理局现行的规章制度要求食品的脂肪含量或卡路里只有降低25%才能被标为低脂或脱脂产品。 但是，对于某些特定食物而言，降低到这一程度可能会使食物的口味变得很差。根据具体的食物不同，将脂肪含量或卡路里降低10%或 20% 依然有可能是在食品健康方面取得了相当的进步，但是制造商却缺乏这一改进的积极性，因为他们不能向消费者宣传这一点。《联邦贸易委员致食品及药品管理局有关肥胖工作组问题的声明》； (2003年12月12日), 详见 http://www.ftc.gov/be/v040003text.pdf 。
17 126 S. Ct. 1281 (2006年)。
18 《美国律师协会报告》，《反垄断法章》，《关于联邦贸易委员会作用研究的特殊委员会》，《65 反垄断和商业管理报告》第23章 (1989年4月6日)。 该倡导计划此前的定性评估工作包括由阿诺德·切尔尼克所做的工作，他调查了州级的倡导活动的接受者，发现联邦贸易委员会的声明对决策制定程序具有相当的价值。 阿诺德· C. 切尔尼克， 《联邦贸易委员会的竞争和消费者倡导计划》，33圣路易斯大学L. J. 379, 379-405 (1989)。联邦贸易委员会的成员在一年后更新了此项调查，也得出了类似的结论。
19 该计划的总共时间是5－7个工作年，有超过10-12名人员参与了委员会各个部门的工作，例如，政策计划办公室，经济署和总咨询办公室，其他在某一特定领域有专业技术的人员也提供了帮助。在计划的高峰期，即，二十世纪八十年代中期，计划的开支可能接近联邦贸易委员会财力的4%。见小安德鲁·J. 斯特雷尼，新闻稿， 《联邦贸易委员会的倡导计划富有成效》(1987年6月8日)。
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