美国城市从加州看美国城市议程 Antonio R. Villaraigosa
本文作者是加利福尼亚州州议员。他以该州为例审视州政府在应对城市问题上所起的越来越多的作用，并建议州至少在三个挠头的领域施加积极的影响，它们是拮据的财政、使社区更适宜居住和支援低收入工薪族，尤其是贫困的工薪收入者。首先要舍弃城市与郊区是都想赢得政府青睐和获取资源的对头的观念，而把他们看作是团结的整体。
约20多年前，专家、教授、政治家和政策制定者为如何解决“城市危机”而争论。如今的议题是大都市的困境。说法有了变化，因为我们的城区已经改观。21世纪伊始时，大多数美国人居住在郊区。但是，他们并没有真正离开城市。
城市与郊区同样面临着令人气馁的挑战。我们的郊区—从有围墙门的富有社区，到蓝领阶层的平房和工业社区，以及在城区边缘成片开发的新居民区—必然与其邻近城市的命运休戚相关。我们称做郊区的许多地方实际上是小城市。它们也面临严峻的问题：财政上的挑战、贫困、对环境的关切、犯罪、住房短缺、交通拥塞、种族关系紧张和挣扎中的公立学校。问题是城市和郊区能否承认并建立共识，携手共事，不为赢得公共资源和政府关注而争斗。
自20世纪60年代以来，援助城市一直被视为一种政治观念上的事情。它们能获得多少援助主要取决于哪个政党在华盛顿 (Washington) 掌权和该党认为它的朋友在城市还是在郊区。现在是接受如下事实的时候了：城市像郊区一样重要，不能被当作“政治皮球”。
鉴于联邦政府减少了它在城市政策上的作用，在如何应对大都市关切的事物上，州日益成为更为重要的思想创新源泉。在过去20多年中，国会实行某些学者描述的“自己照料自己的联邦主义”，把应对许多最令城市和郊区头疼问题的责任给了各州。虽然在加强包括市中心区的大都市区时我们不能让华盛顿摆脱责任，但现实是州将行使重要的新权力。问题是它们将如何行使这种权力。
没有任何其他州更能比加利福尼亚州 (California) 反映美国人口、经济和政治变化的现实了。如果以大都市区为基础是今后的潮流，那么没有任何地方比加州更适宜实行这项战略。加州实际上创造了“大都市网” (metroplex) 这个概念。在旧金山湾区 (San Francisco Bay Area) 和洛杉矶-橙县-内陆帝国地区 (Los Angeles-Orange County-Inland Empire)，很难知道城市到哪儿结束，郊区从哪儿开始。该州是全国25大最大都市区中4个的所在地，它们是旧金山湾区、大洛杉矶-橙县-内陆帝国区、大圣迭戈 (greater San Diego) 区和萨克拉门托-约罗县 (Sacramento-Yolo County) 区。加州有56个人口10万以上的城市，其中包括全国25座最大城市中的4个—洛杉矶、圣迭戈、圣何塞(San Jose) 和旧金山。仅仅在10多年前，加州许多城市还只是小城镇，甚至是农村社区。
在改进大都市区方面，州至少能起三个重要作用。第一，它们能帮助城市和郊区应对财政窘境。第二，通过解决基础设施、交通拥塞、污染和公园等问题，它们能使社区更适易居住。最后，州可以在援助工薪家庭上助一臂之力，尤其是那些在经济阶梯底层的家庭，其中许多家庭生活在城市和年代较久郊区的困难居民区中。
帮城市付帐
许多地方处于财政困境中。改进管理固然有裨于事，但在大多数情况下，城市财政问题是结构性的。市政府的需求日益超出资源的限度。州能够也应该帮助地方政府稳定和改进其财政状况。加州1978年通过的具有里程碑意义的第13号提案 (Proposition 13) 将财产税收入的控制权自地方政府转移至州政府。它使地方政府只能依靠销售税收和州财政补助来支付帐单。结果，地方政府更喜欢出售土地使用权而冷落住房建筑和工业，常常引发是选择购物商城还是“大盒式”商店 （如沃尔玛 公司[WalMart]）的争议。
13号提案还导致地方政府间为争夺应税投资进行自拆台脚的竞争。城市规划者与作家比尔.富尔顿(Bill Fulton) 在《不情愿的大都会》(The Reluctant Metropolis) 一书中描绘了南加州三个毗邻城市 （奥克斯纳德 [Oxnard]、文图拉[Ventura]和卡马里奥 [ Camarillo]）以政府补贴和税额优惠来吸引购物中心和汽车商城而展开的招商战。数年竞争过后，奥克斯纳德的一位市管理委员会成员情绪低沉地称：“这不是创立新商业，而是花3千万美金把3英里外的两家商店搬来。”州政府应该帮助市政府避免损伤诸方财政元气的招商大战。城市需要资源来塑造自己的前景和提供人们期待当地政府所提供的基本服务。改变财政收入分配规则能够减轻迫使加州城市为销售税而争斗的一些压力。
倘若我们能够帮助地方政府在财政上独立，全国80%左右的城市旦夕间日子就会好过些，最终情况会大有改善。在我担任州众议院议长期间，我的办公室发起成立了一个全州性的、经特别挑选的两党成员组成的财政改革专门工作组，该组于2000年早些时候将调查结果呈报给州议会。它的建议包括：将部分财产税收返还地方政府以换部分销售税，因为州更有能力适应该税的变动；将90年代初为使州预算在经济衰退时期保持平衡而转移上交的部分税收返还市和县。
加州和其他州的有些社区鼓吹更多地方控制的同时，另一场运动—“明智性发展”是促发该运动的部分原因—却力主在规划和财政事务上进行区域合作。正如有些人声称那样，如果只有地区主义才能确保居民所要求的服务、基础设施和生活质量，这些派别就必须偃旗息鼓。这里，州还能扮演另一角色。它在土地使用规划、环境保护、交通运输，以及有些基础设施规划和财政上的先发性法定作用，赋予了它迫使争执的地方派别坐到谈判桌上来的权威。州是否有行使其法律权威的道德权威 （或胆略），我们拭目以待。
更宜居住的社区
上文提及的土地使用、基础设施和交通运输规划权常被视为政府的乏味琐事，但是它们却对任何州为创建适于居住的社区所做努力至关重要。确实有人将郊区无序扩张和交通拥塞视为我们对拥有独户住房、庭院和一圈尖桩篱栅的欲望的不可避免的后果。阻止无序扩张的趋势首先需要去除鼓励它的刺激因素，并要使城区社区更能吸引有挑选财力的家庭。
在应对公众对更宜居住的社区的日益增长的关切方面，州具有关键的作用。譬如，它们可以向有助于重建城市和附近老郊区的基础设施投资。几十年来，加州任凭其有形基础设施条件恶化，主要原因在于反税收和反“大政府”的政纲，也由于地震和其他自然灾害。现在是弥补损害的时候了，如果州政府不必得将有限资源花在为无序扩张的社区提供新设施上，这项任务会容易些。
幸运的是，加州正在开始从“大视野”策略和反无序扩张的角度来审视基础设施规划。 格雷.戴维斯 (Gray Davis) 州长任命的一个专门小组在制定一项规划，它可能将今后基础设施的重点放在现有社区上。州预算分析家预计加州须花1000至1500亿美元来满足当前和今后的基础设施需求，但这项支出不仅将带来许多就业机会，还会成为对本州未来的一笔至关重要的投资。
联邦和州的政策长期以来倾向于发展私人汽车而不是公共交通。如果公共交通方便且便宜，更多的人会选择它。但是公共交通运输系统长期以来资金不足，阻止了人们走出私家车。加州如今似乎愿意—以20世纪90年代采取的试探性和有时有争议的步骤为基础—加快对城市公共交通运输系统的资金投入。最近州长和州议会宣布了一项3年拨款50亿美元的运输开支计划，其中一半用于公共运输系统。一项能减少城市地区交通拥塞的州内高速铁路的雄心勃勃的规划也在制定中。
90年代中期，洛杉矶县城市交通管理局 (Los Angeles County Metropolitan Transportation Authority) 设想的全县四通八达的地铁和轻轨网的规划贪多嚼不烂。如今这个接受了教训的机构正在艰难地改进公共汽车服务，并在城市部分地区交通繁忙地段提供更适宜的快速交通系统。旧金山湾区也采取了相似措施。关键是加州和它的主要大都市网都承认，公共运输系统不全面改进，加州就有被交通、空气污染以及这两者可能造成的经济混乱窒息的危险。
在过去几年里，加州在与城市有关的环境保护方面也更为积极。投票人最近批准了前所未有的21亿美元的公园债券和配套的19亿美元的水债券计划，其中近一半资金将用以扩大市区的娱乐和开阔地。为了应对最后一个尚未监管的车辆污染的汽车源，我们推行了一项补贴计划，用来以更洁净的技术取代污染环境的卡车和公共汽车发动机。在对商业和环境均有价值的自然资源投资减缩15年以上后，加州正在转变。
帮助工薪家庭
州政府处理贫富悬殊问题的责任对城市有着多方面的含义。据预算与政策选择中心 (Center on Budget and Policy Priorities) 近期的题为《差距拉大》(Pulling Apart) 的报告，如今在46个州中，占人口1/5的最富有和最贫困者的收入差距比20年前拉大了。美国1/5以上的儿童越来越集中在城市贫民区，生活贫困、缺医少房。还有数百万人挣扎在贫困线上。
加州反映了这些全国性的趋势。在贫富差距上，加州居第5位。《联合之路》1 (United Way) 近期的一份报告将洛杉矶地区描绘为“双城记”。它虽是“国家的贫困之都”，但该区的高收入住户的比例比本州和全国都高。尤其是它又有许多贫穷的工薪家庭—那些辛勤工作但勉强以低工资糊口的人。这些经济上的差距反映在许多方面：公立学校的持续危机、包括许多贫困工薪家庭在内的越来越多的人得不到像样的医疗保健，及以中产阶级和穷人为对象的平价住房日趋短缺。
在学生人均教育开支的排名上，过去20多年来加州从接近榜首滑落到榜尾，此后又开始缓慢地回升到教育投资可观的州的行列。1998年我提出了一项发行92亿美元教育债券的计划，这是美国历史上最大、也是加州历史上首次旨在确保城市学区获得大量投资的一项措施。
这项措施只是加州400亿美元学校设施修缮所需款项的首付款，然而它却扭转了几十年来州政府支持郊区学区（因而也支持了郊区的无序扩张）的教育财政政策。通过将这项资金的主要部分指定用于城市学区，这项措施帮助减轻了城市面临的获取资金的困难，因为富有的郊区学区一般不会遇到高昂的土地购置费和环保要求的问题。
没有医疗保险的人的比例加州最高，他们大多居住在城市里。当公立医院急诊室成了这些家庭主要医疗保健的提供者时，耗尽了市政府银库里的钱。为此，州议会于1997年创立了健康家庭计划 (Healthy Families Program)，并于1999年扩大了这项计划。它用联邦和州的钱将医疗保险范围扩展到不符合州医疗补助计划 (Medi-Cal) 要求又无法支付保费的加州贫困工薪家庭的儿童。虽然加州仍需加倍努力将所有够格的儿童纳入该计划，但这项立法开了一个好头。
州和地方政府过多地给企业提供补贴而未充分考虑这些公共投资能创造什么样的工作岗位。近年来，全国至少有20多个市县，包括加州的几个，制定了“最低工资”法，以确保接受政府补贴、合同或税收优惠的企业能够支付给雇员足以养家的工资，并提供医疗保险。州和地方政府可以将这个原则延伸，将所有形式的公共投资—包括税收优惠、补贴和贷款—与最低工资挂钩，尤其是在提供了职业阶梯的增长行业中的工作岗位上。
许多加州商界领袖承认住房短缺—全国以加州最为严重—不利于整个商业大气候和居民区中的商业区。火箭般窜升的房价使公司、医院和大学难以吸引和留住雇员。当家庭中1/3或一半以上的收入都用来维持一片头上的屋顶时，他们用于其他生活所需的可支配收入便所剩无几了。这严重损害了中产阶级和穷人的家庭生活，也伤害了地方经济。加州在多年忽视住房业之后，如今开始予以重视。州议会领袖们最近提出一项10亿美元的住房计划，旨在使更多蓝领阶层能买房和向他们提供平价出租房。我期望工商业、劳工、民众和宗教领袖能够团结一致支持这项计划。同时，州政府仍应作出更大努力协助城市应付无家可归和贫民区住房问题。
利在各方
向城区重新注入活力是对各方都有利的好事。我们的私营经济不仅会因参与许多工程而兴旺，还会从社区受益，因为居住在那里的雇员过上更好的生活，就能在工作上效率更高。州政治中最鲜为人知的秘密之一就是：加州的雇员和工作岗位流失到其他州的原因，既有税收和管制的问题，也有交通拥塞、房价昂贵、学校破旧、空气污浊等生活质量问题。
过去20年中的大部分时间里，华盛顿没把全国的大都市区放在心上。尽管近年有所改进，城市仍然是我们联邦大家庭中的孤儿。我们需要一个联邦政府和我们的大都市区之间的新型伙伴关系：制定促进大都市区内合作的基本法规（联邦《洁净空气法》 [Clean Air Act] 即是一个好例子）、平整经济运行平台（通过将某些指标税收分享重新提供给有结构性财政问题的地方政府）、为公共交通运输、医疗保健和住房提供资助。
但是大都市改造不仅与资金或政策议程有关。它还是个态度问题。州政府官员必须利用他们的有利地位进行宣传，帮助人们关注城市及其社会地位。如果我们同舟，船无论是从城区端还是郊区端开始渗水都一样，最终我们都得踩在水里。为了避免这种情景出现，我们需要坚强的领导、现实的资源和携手共事的精神。◇
选自Brookings Review。版权所有2000年The Brookings Institution, Washington, D.C.。
编者按：
本文于2000年夏季刊出后半年，加州面临两大危机：放松监管不当造成的能源危机和多少因能源危机引起的巨大财政危机。 1999-2000财政年度中，加州预算盈余80亿美元，而到2002年中期却面临236亿美元的预算赤字。这主要归咎于网络公司泡沫的崩溃带来的所得税收入急剧下降。在股市窜升和集中在加州的高技术经济受到强劲推动的年月里，州财政的金库越来越满。州政府许诺的未来长期开支计划是以税收稳步上升趋势为前提的。高技术泡沫破裂后，财政收入下降了15%，创大萧条以来新高。在2000年末开始的州能源危机中，60亿美元不得不花在购买电力上，这是财政拮据的部分原因。2000年12月7日，该州宣布进入紧急状态，其98.5%的电力储备已经耗尽，可能需要轮流停电。这场能源危机是美国1996年在能源领域首次放松管制的结果，这项措施理应为消费者降低电价、为企业提供更稳定的电力供应，并为电力公司带来更大的市场。然而事与愿违，一项构想不当的放松管制方案允许电力批发商根据市场承受能力来收费，却对零售电力消费者的支付总额实行封顶，这种做法也为能源公司舞弊铺平了道路。联邦能源监管委员会 (Federal Energy Regulatory Commission) 宣布了它的裁定—数十家公司有可能因在加州能源市场上的大规模“耍花招”而需退还33亿美元的款额。该委员会经过13个月的调查，发现数十家公司其中包括臭名昭著、业已破产的安然公司(Enron)，从事了非法赢利勾当，从而促使该州能源价格直线上涨。加州政府称这些退款应有90亿美元之钜。尽管最近出现的这些事情对加州政府构成了挑战，但是，将该州视为举州处理市-郊问题方式的范例仍有说服力。加州的人口态势是美国各地社区未来的写照。◇
- “联合之路”是美国民间最大的公益性、非赢利性组织。每年派出很多优秀的演讲者到全国各地去游说，募集基金。基金分发给各种各样的公益组织。“联合之路”支持的事业涵盖非常广，从流浪汉到帮助贫困者立业，为残疾人、老人提供热食，以及支持各种儿童和青少年的活动。—编注
交流杂志
