美国城市市县分权 Michele Frisby
“关于政府的形式，让傻瓜们去争吵吧；用来最得心应手的便是最佳选择。”
— 18世纪英国文人亚历山大.蒲柏 (Alexander Pope)
从殖民地时代的郡长和政务会委员，到20世纪的市长、委员、专员和管理人，美国地方政府经历了形形色色的组织形式。美国的市县管理源自英国的议会制度，但在发展过程中逐步形成了独特的管理方式，在民选官员与任命官员之间保持平衡。
最初阶段
美洲最早的市政当局是获得代表英国国王进行统治的总督或业主颁发的特许状的法定组织。早期的自治村镇 (borough,英国的传统说法）或市（对拥有一座主教座堂的镇的尊称）由一院制的政务委员会管理，委员会包括一名郡长和数名委员，或是由一名市长领导数名副郡长，市长通常拥有完全投票权。
市长与书记官（市律师或市府顾问）每年由政务委员会或总督任命，并经常享有有限司法权。另一方面，政务委员会由有资格投票的有产者或纳税人选举产生。
在这一时期，康涅狄格州 (Connecticut)、罗得岛州 (Rhode Island)、新罕布什尔州 (New Hampshire)、缅因州 (Maine)、马萨诸塞州 (Massachusetts) 和佛蒙特州 (Vermont) 采用镇民公开会议的方式。
17世纪20年代末，首先出现在马萨诸塞湾殖民地(Massachusetts Bay Colony) 镇民会议治理形式一直顺利地沿用下来，直到18世纪80年代，波士顿 (Boston) 开始尝试创建政府，成立镇政务委员会。1822年，波士顿通过宪章以市长和政务委员会取代镇民公开会议。马萨诸塞州的其他地区纷纷效仿。但在新英格兰 (New England) 地区，镇民会议至今仍然十分普遍。
到1746年，包括新阿姆新特丹 (New Amsterdam)（纽约 [New York]的前称）和费城 (Philadelphia) 在内的大约22座城市建立了市政府，但直到独立战争结束，再没有颁发一张特许状。当时，新任州长们急欲得到权力，州立法机构抢先一步剥夺了英国总督的特权，将市政府置于自己的控制之下。比如，马萨诸塞州宪法禁止在未经镇同意的情况下，将市宪章强加给镇。这项规定为地方自治宪章铺平了道路。
直接选举
市长与政务委员会的结构早在美国建国之初就已经存在了，但直到1797年，巴尔的摩 (Baltimore) 创建了全美第一个两院制政务委员会，分权与制衡制度才崭露头角。下议院由16名成员组成，8个选区各有两名代表入选，任期一年。此外，每个选区还要推举出一名代表，组成上议院。
巴尔的摩的选民还推举出了一个选举团，由他们来选举市长。市长拥有否决权，但在上下两院都获得2/3多数票，就可以推翻市长的否决。市长否决权观念虽然推广得很慢，但到19世纪30年代已很普遍。倒是巴尔的摩通过选举团来推选市长的方法没能流行开来。事实上，虽然在19世纪初期，美国的市政府有了新获得的自治权，但许多市政府选举市长时仍然遵循英国由总督选派市长的传统做法。1822年情况起了变化。当年，圣路易斯市 (St. Louis) 修订了宪章，以直接选举决定市长。直接选举从此一路绿灯，底特律 (Detroit,1824)、费城 (1826)、巴尔的摩 (1833) 和纽约 (1834) 等城市纷纷采纳。
腐败与变革
随着直接选举的出现，市长掌握了新的权力。例如，市长开始任命各种委员会，并且利用自己主持政务委员会的权利，对政策制定施加重要影响。但随着杰克逊治国方略1 (Jacksonianism) 的出台，城市开始设法分散政府权力，让市长和政务委员会分别行使不同的权力，并扩大公民选举的范围，直接选举行政管理官员（如区评估员、收税员、书记官、治安官、司库和政府顾问/市律师等等）。
与此同时，服务也变了。起初，税收用于消防、警察保护、开办公立学校、提供基本福利和水。可是到1860年，在已经以空前的增长速度持续发展了50年带来的修路、开发、建筑条例实施等需求面前, 地方政府左支右绌，疲于应付，而政务委员会成员自己满足不了所需的有关专业知识。
城市中的党派头头们仿佛在一夜之间冒了出来，他们任人唯亲，卖官鬻爵，为私利动用被授权掌握的市政资金。为了平息公众的不满（主要是村镇居民和市郊小型社区居民的愤慨），进步的改革派争取并成功地实施了一系列改革措施，推动地方政府多次开展结构改革实验。
19世纪70年代，纽约七十人委员会 (Committee of Seventy) —全美最早的非党派“良政”协会之一—推翻了控制着该市主要政治组织坦慕尼协会 (Tammany Hall) 的腐败的特威德集团 (Tweed Ring)。随后，费城也创办了类似的团体。1894年，两个组织在费城良政会议 (Conference for Good Government) 上相遇。这次会议为1895年创办全国城市联盟 (National Municipal League)铺平了道路，并加入到全国各地已有的46家改革组织的行列中。
为了根除众多市政府普遍的腐败与浪费现象，改革者开始制定章程，将政府职责集中在市长一人身上。1898年，全国城市联盟以批准第一份将市政权力集中指派给民选执政官的城市宪章模式而认同这一做法。
按照模式的规定，市长拥有最高任命权和分项否决权，并承担预算责任。可政策职责往往与市长的操作职责不兼容，促使改革者不得不将地方政府组织形式的实验继续开展下去。
推动委员会当政
改革者开始着重探索在地方政府中采纳美国公司的行政管理方式。1901年，得克萨斯州加尔维斯顿市 (Galveston，Texas) 正式采用了委员会作为政府形式，这是改革者摸索出的最初几种政府模式之一，甫一问世即大受欢迎。
一院制委员会采用私营企业的组织与管理技巧，拒绝选区推举出的庞大的政务委员会，转而青睐从无党派背景的普选中脱颖而出的小型组合，成员只有7人，甚至更少。后来，改革派又相继提出了公民创制、复决和罢免权，这些被称为得梅因式 (Des Moines) 委员会计划。
得梅因计划赢得了全国短票选举2组织 (National Short Ballot Organization)的支持。这家团体的创始人，理查德.柴尔兹 (Richard Childs)，是一位年轻的耶鲁大学毕业生和广告公司的主管。他坚信，党魁控制的政权是可以推翻的，方法是大幅度削减党派选举的规模，从而限制民选行政职位的数量，引导公众集中精力去关注少数几位直接负责政府管理工作的官员。
这一观点传播得很快，到1917年，已被近500座城市采纳。委员会形式虽然很受欢迎，但这种形式本身存在缺陷 — 它放弃了在“行政长官+市长+政务委员会”形式下建立起来的制衡机制。此外，市政官员们的当选通常是凭借着他们的政治能力，而非行政管理能力。这些人虽然不称职，但却以部门负责人的身份全职担任行政管理工作。
委员会形式最终由盛转衰。新组建的委员会数目逐渐减少，在曾经采用这种管理模式的城市中，近90%的城市撤消了委员会。
诞生与再生
就在众多城市尝试委员会设想的同时，其他城市则设法将私营部门的管理方法引进入维护分权的政府体制中来。弗吉尼亚州的斯汤顿市 (Staunton，Virginia) 就是其中举足轻重的一个。
斯汤顿市于1906年根据弗州的法律成为该州的甲级城市，经过改组后的市政府成立了两院制市议会，共有议员22人。但市政府要服从一系列委员会的指令，这使得城市的重点工程寸步难行，完全陷入停滞状态。议员约翰.克罗斯比 (John Crosby) 曾在弗州奥古斯塔县 (Augusta County) 督导委员会里担任书记员，面对斯汤顿市政府的症结，他提出了化解的办法。“我曾经当过作为县管理机构的督导委员会的书记员，”克罗斯比日后写道。“因为我负责保存记录并处理委员会管辖下的一切事务，在落实委员会下达的县政府管理的各项指令的过程中，我直接向委员会汇报情况。从某种意义上说，我就是奥古斯塔县的总经理或执行官。”
克罗斯比解释说：“在我看来，处理城市事务与县里的事务，完全可以采用同一套管理方法。奥古斯塔县的大事小情都由六人管理小组和一名执行秘书共同掌管，为什么非要动用由22人组成的两院制政务委员会和12个常设委员会不可来运作斯汤顿市的事务呢？”
克罗斯比敦促市议会建议市府雇佣一名总管。1908年，市长一道法令将议会报告付诸实施。当年，查尔斯.阿什伯纳 (Charles Ashburner) 成为斯汤顿市、也是全国第一位市政执行官。
柴尔兹认识到，将行政职责委托给训练有素的专人负责，是帮助他的委员会模式起死回生的一剂灵丹妙药，他重新提出了委员会规划。在规划下，所有地方政府的权力由一个民选的兼职政务委员会掌握。公民成了股东，而政务委员会则好比董事会，一位主要民选官员 — 通常是市长 — 承担起行动与协调的重要职责。市政执行官依据政务委员会的意愿任免。
1912年，南卡罗来纳州萨姆特市 (Sumter，South Carolina) 在全国率先采用了“委员会+市政执行官”的政府形式，一年之内，有11座城市相继采纳了这种模式。
1914年，美国市政执行官的首次正式集会在俄亥俄州的春田市 (Springfield, Ohio) 举行。该会议导致市政执行官协会 (City Managers Association) 的建立，其宗旨为满足执行官们的需求—共享与分担城市日常管理工作中的专业知识与具体困难。
权威问题
在最初的“政务委员会+市政执行官”和“委员会+市政执行官”管理模式中，执行官被授予行政管理权，可以制定相关政策，并且不受民选机构的干预。问题在于如何确立必要的机制，迫使政务委员会放手让市政执行官行使职权。
最终，全国城市联盟和市政执行官协会共同起草了一份城市宪章范本 (Model City Charter) ，责令政务委员会在市政执行官履行某些职责时不得进行干预。这个态度不同于全国短票选举组织提出的观点，从而导致三家组织之间出现分歧。
与此同时，“市长+政务委员会”的政府组织形式也出现了类似的变化。采用“市长+政务委员会”模式的大多数城市都希望自己的首席执行官能够协调各部门之间的有些行政管理工作。可是，随着19世纪的结束，各市纷纷开始任命各自的首席行政长官负责日常管理工作，这有时需要得到政务委员会的批准。这样一来，市长便有更多的时间来关注政治领导和政策的制定，从而确保了“市长+政务委员会”模式的持续发展与完善。
发展历程
在最初的100年中，市与县的各种管理形式的主要目标是明确划分地方政府的责任，维护制衡体制，确保政策、服务与日常管理工作都由称职的官员负责。政府模式（市长+政务委员会，市政执行官+政务委员会/委员，等等）的最终确立标志着这一时期的结束，这些模式此后基本保持不变。然而，一个世纪的社会与经济发展进一步完善了市政执行官的作用。
20世纪20年代
20世纪20年代预示着“效率至上”的思想将弥漫地方政府。根据塔夫脱经济与效率委员会 (Taft Commission on Economy and Efficiency) 的建议，地方政府采用了联邦政府实验过的科学预算方法、人员管理、分类系统和效率评定技术。
1924年，市政执行官协会更名为国际市政执行官协会 (International City Managers Association)，并通过了第一份《道德准则》(Code of Ethics)。《准则》要求协会成员按照社区民选官员的指示，致力于为全体公民提供高质量的公众服务，并支持代议制民主。
20世纪40和50年代
第二次世界大战结束后，效率至上的风气和地方政府对商业与公司理念的迷恋渐渐消退。与此同时，美国人开始搬到郊区居住，中心城市的面积扩大了，对新的基础设施和服务的要求也随之而来。
民众对于公民责任的认识也出现了显著的变化。约翰.亚当斯3 (John Adams) 时代的公民深思熟虑，为实现共同的社会目标而团结协作，但二战后的郊区居民与前辈截然不同，他们只注意维护自己所在的社区。美国的市郊化播下了民主旋律中最初的不和谐音，由于民众的视线越来越少越过自己所在居住区的藩篱。
20世纪70年代
随着60年代的动荡不安成为过去，社区能动主义的势力在全国各地日益发展壮大。《基督教科学箴言报》(Christian Science Monitor) 所做的民意调查显示，到70年代末，2000万美国人加入了社区组织。成立这些团体，通常是由于社区里发生的具体事件，或出现的某种情况。它们可以直接同当地政府合作，共同解决问题。
协助社区组织参与公共决策的努力还导致一种地方政治生活中最具争议的手段的问世。
1976年，公寓大楼业主团体的代表霍华德.贾维斯 (Howard Jarvis) 同房地产经济人、前汽车销售商合作，制定了全国最著名的减税游说运动的纲领 —《加利福尼亚州第13号提案》(California's Proposition 13)。这场运动标志着全民公决制度的出台。
当前的挑战
国际市政执行官协会组建了一个由地方政府执行官、助理执行官、学者等参与共同组成的特别工作组，该工作组1995年报告的定稿本展望了地方政府的未来发展：“依据州及联邦法令和主动开展政府工作的趋势将持续下去。大都市的发展模式将不断改变我们心目中的城市概念。经济、种族和年龄的多样性对政治进程的压力将日益突显出来，同时还会影响到人们对各种政府形式的效率的看法。”
特别工作组指出，未来的市政执行官对政治问题极为敏感，可以协助市长更加有效地同政务委员会打交道。对于公民参与地方政府决策等社会政治与行政管理发展前景，市政执行官与市长之间的合作伙伴关系将变得至关重要。
特别工作组的预言看来是准确的。近年来，观察家们亲眼目睹了地方政府结构发生的重大变化，这些改变都影响到了市长和被任命的专业执行官的责任、义务与权威。例如，加利福尼亚州奥克兰市 (Oakland) 的公民几年前支持新当选市长的建议，同意放弃该市已经沿用了68年的“政务委员会+市政执行官”的政府形式，将日常管理责任转交给一位国内著名的专业经理人。在迈阿密 (Miami)，一件牵连到众多市政官员（市政执行官也没能幸免）的丑闻在几年前闹得沸沸扬扬，成为长时期的头版头条。新任市长当机立断，聘用一位资深市政执行官作为过渡时期的首席行政长官。在辛辛那提 (Cincinnati)，4年中出现了两次政府形式危机。此后，选民通过了一项建议，保留已经沿用了73年的“政务委员会+市政执行官”模式，同时加强市长的职能，使得该市市长的权威远远超出采纳同一模式的其他城市的市长。
居民在2500人以上的美国城镇中，目前大约有3285座城镇采用“政务委员会+市政执行官”的政府组织形式，2978座城镇采用“市长+政务委员会”模式，其余的543座城镇采用委员会、镇民大会或镇民代表大会形式。
对服务的需求和社区间的全球竞争将持续增长，对于远见卓识的政治领导和富有成效的行政管理的需求也日益迫切。归根结底，美国地方政府的未来前途还要取决于所服务的社区的独特需求。◇
选自American City & County。版权所有1999年Intertec Publishing, 它是PRIMEDIA的一家公司。
- 杰克逊治国方略指的是安德鲁.杰克逊 (1767-1845) 任美国第7人总统 (1829-1837) 时所推行的平民民主政策。是他将美国平民带进政治舞台。在他执政期间，30年代许多对选举权还有若干财产限制的州大都改采新制，白人成年男子选举权成为美国政治和政治价值的基础。— 编注
- 短票选举指只选举重要官员而次要官员改由政府任命的投票选举办法。－编注
- 约翰.亚当斯：(1735 - 1826)，美国第2任总统 (1797 - 1801)。－编注
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