美国城市小打小闹可以休矣! — 走向城市新议程 Bruce Katz
美国的城市正面临着仅靠自身力量无法解决的五大挑战：无序扩张、低收入工薪族、贫困日趋集中化、质量每况愈下的学校，以及日渐老化的基础设施和支离破碎的行政机构。本文作者是布鲁金斯城市和大都市政策中心 (Brookings Center on Urban and Metropolitan Policy) 主任，他认为零敲碎打的方式已明显有缺陷，提出“走向城市新议程的关键一步是大处着眼”，即对美国城市中心所面临的问题全貌制定统筹兼顾的政策并进行巨额投资。
关于城市的全国性辩论已遭到忽视，这在一定程度上要归咎于几十年来城市人口流失和郊区发展下城市政治影响力的减弱。但全国对此缺乏兴趣不仅和政治上的谋算有关，也和制定政策的视角有关。国家决策者（以及众多城市拥护者）干脆就不再考虑重大决策会如何影响各种地方和社区。在有关税收及开支的缓急、医疗保健、儿童保育、教育、环境保护、福利和交通的辩论时，通常不会认真考虑政策改革即将或应当在怎样的范围内产生影响。然而考虑到城市的人口构成和市场功能，这些较为重大的政策恰恰对这些地方有最重要的意义。
本文致力于反思全国性城市议程的核心要素。为什么城市对一个郊区化的国家有重要意义？哪些政府政策对城市有害，因而需要改革？得采取哪些新措施？什么政策能改变那些已从根本上脱离主流经济的地方？政策重大转向的政治基础是什么？
全国城市议程的背景
许多年代较久的城市正经历着几十年来第一次持续性的复兴。一系列社会指标 — 包括暴力犯罪、失业、贫困、城市住房所有权 — 都在向好的方向发展。像芝加哥 (Chicago)、亚特兰大 (Atlanta)、克利夫兰 (Cleveland) 和波士顿 (Boston) 那样几十年来人口持续减少的城市，现在要么显示出小幅度增长、要么只有轻微减少。
城市也正在重新发现它们具有竞争力的资本。它们是许多国内顶级大学和医学研究中心的所在地。它们有便利的文化设施、保健服务和其他日常生活之所需，向越来越多的“守空巢者”提供了富有吸引力的生活方式。它们是本地区吸引文化和娱乐业的中心。正如哈佛大学 (Harvard University) 经济学教授爱德华.格莱泽 (Edward Glaeser) 所言，城市各方面的密集性为新想法的萌动和技术的创新这两股新经济推动力提供了理想的环境。
城市的政治领袖也和他们的前辈不属同一类型。芝加哥、克利夫兰和底特律 (Detroit) 等市的市长现在控制了市内的学校系统。波士顿和奥克兰 (Oakland) 市长正率先推行新的治安和社区策略，以减少犯罪。华盛顿特区 (Washington, D.C.) 和纽黑文 (New Haven) 市长正富有创意地将财政纪律和管理改革结合起来。而丹佛 (Denver) 和密尔沃基(Milwaukee) 市长正在改变其辖区具体景象，他们雄心勃勃地扩大公园、重建市中心，并回收闲置土地用于二次开发。
但平心而论则必然会得出结论，即城市在与其郊区竞争就业机会、中产阶级住户和他们代表的税收中继续处于下风。要确立实质性的城市议程，就必须了解那些促使分散化趋势的动力、判定哪些动力不可逆转而哪些动力可以改变。严酷的现实是，城市面临着无法靠自身解决的五大挑战，它们因人口和市场的大趋势，以及联邦和各州的政策而根深蒂固。
美国城市的无序扩张
尽管有种种城市复兴的迹象，但经济和居民生活继续迅速地分散发展。从1980年到1997年，全美最大的25个城市中有23个的人口增长比其周边地区缓慢、或者在其周边地区人口增长的同时却人口减少。就连凤凰城 (Phoenix)、达拉斯 (Dallas) 和休斯顿 (Houston) 等阳光地带城市的增长速度也比其郊区缓慢。 城市的中上收入家庭大量流失，而它们是形成经济实力雄厚的社区的中坚力量。从1989年到1996年，740万个中上收入家庭从市区迁往郊区，但只有350万户从郊区迁往市区。因此，市区和郊区家庭平均收入间的差距持续增大。1989年郊区家庭平均收入比市中心家庭平均收入高58%。至1996年这一差距扩大到了67%。
郊区在就业增长上也占有优势。一项对92个大都市区的研究发现，在20世纪90年代中期只有17个地方的市区就业增长超过了郊区。许多城市的就业确实有所增长，但比其郊区要慢。例如，从1994年到1997年，俄亥俄州 (Ohio) 7大主要城市的中心商业区的工作岗位仅净增了636个。相比之下，它们的郊区却增加了18.641万个职位。
新经济正日渐成为（沿高速公路形成的）“出口匝道”式经济。华盛顿特区、奥斯丁 (Austin) 和波士顿的科技园都是以校园的形式在远郊遍地开花，而非传统的市中心。《华盛顿邮报》(Washington Post) 2000年的一项调查表明，华盛顿地区最大的科技公司里只有不到6%的职位在哥伦比亚特区 (District of Columbia)内。
当然，这些分散化趋势的影响远远超出了城市范围。无序扩张的发展格局破坏着全美各城市周围的许多郊区的稳定。年代较久的郊区经受着和市区同样的挑战：教育质量每况愈下的学校、常年存在的犯罪率，以及就业和商业流失到其他更远的郊区。 甚至发展迅速的郊区也发现了爆炸式增长的弊端，特别是体现在学校过度拥挤，以及上下班交通耗时长和当地政府无力出资建造新的道路、下水道和其他基础设施。
低收入工薪族的负担
随着分散化经济的发展，市中心仍是中低收入家庭的“选择”居住地。例如，虽然市中心的贫困率已降低，市区贫困率却仍是郊区的两倍；在1997年前者是18.8%、后者是9.0%。在市区和年代较久的郊区安家落户的收入虽高于贫困线却又低于平均收入的家庭也是多得异乎寻常（全国人均年收入是3.7万美元，一个三口之家的贫困线的200%是一年2.7万美元）。
城市的人口构成之所以重要，有几个原因。低收入工薪族和其他低收入家庭的收入跟不上持续上涨的医疗保健、住房、儿童保育、交通和其他各项必需开支。因此，城市居民更有可能缺少医疗保险、在住房和儿童保育的重担下苦苦挣扎。例如，有“最差情况下住房需求”的家庭（即花费超过50%的收入来租赁住房或居住在低于标准的住房里）中有略超过一半的是市中心居民。将近1/4的城市家庭没有医疗保险，相比之下郊区家庭中只有15%。
这样的贫困对市政预算和税收有直接影响。沃顿房地产中心 (Wharton Real Estate Center) 的研究员们指出，城市发现它们陷入了学校、警察、福利和社会服务等方面的高开支，然而由于课税基数随中产阶级家庭和雇主迁出而减少，因而几乎无力支付这些开支。
贫困日趋集中化
城市不仅是太多贫困家庭的栖身之所，也是贫困集中的居民区所在地。从1970年到1990年，住在贫困率达40%或更高的高度贫困居民区的人口从410万增加到800万，几乎翻了一番。达拉斯德克萨斯大学 (University of Texas at Dallas) 政治经济学副教授保尔.贾高斯基 (Paul Jargowsky) 和其他专家都指出，贫困集中化主要是城市（和种族）现象。
贫困集中化意味着严重的后果。这些居住区的居民经常面对着三重打击：质量差的学校、薄弱的工作信息网络，以及少得可怜的就业机会。和其他居住区的居民相比，他们更可能生活在由女性当家的家庭中，受的正规教育也少。
在福利改革上，机会分散和贫困集中这两重挑战碰到了一起。许多靠福利维生者需要的工作在他们的居住区内、甚至所在的城市内都无法找到。不足为奇的是，各州领福利金的个案数量中城市所占比例日渐增长，即使领福利金的人数减少了。宾夕法尼亚州 (Pennsylvania) 12%的人口在费城 (Philadelphia)，但该市领福利金的人数却占了宾夕法尼亚州总数的49%。巴尔的摩 (Baltimore) 领福利金的人数占了马里兰州 (Maryland）总数的58%，但其人口却只有该州的13%。
市区学校的现状
公立学校的学生构成或多或少反映了所在居住区的人口情况。例如，1996年，大华盛顿特区的75所公立学校中有超过3/4的学生有资格申请免费或减价午餐。这些学校中除了三所之外别的都坐落在市中心条件差的居民区。
学校中来自低收入家庭的学生的比例和学生在标准化考试中的表现好坏有明显关联。布鲁金斯研究所 (Brookings Institution) 高级研究员戴安.拉维奇 (Diane Ravitch) 在关于美国学生表现的研究中发现，全国教育进展评估考试 (National Assessment of Educational Progress) 中高度贫困居住区四年级学生的成绩比郊区同龄学生低得多。虽然有近2/3的郊区学生达到了“基本”阅读水平，在高度贫困居住区只有不到1/4的学生做到了这点。他们中只有约1/3达到了数学和科学的基本水平，仅占郊区学生达标人数的一半。
当然，学生表现不佳不只是贫困学生集中的结果。正如拉维奇写道：“太多的大都市学校系统没能合理运用资源、制订明确的教学标准、改善对教师的招聘及酬劳，而最重要的是没能提高成绩。”
日渐老化的基础设施，支离破碎的行政机构
城市问题的不同寻常并不仅仅是因为什么样的人住在那里。它们通常比郊区年代久远，显示出老化的迹象。许多城市一度是制造业的大本营，而今制造业迁往郊区甚至国外，在城市里留下空空如也的厂房和遭到污染的土地。这些土地要么未被充分利用，对税收、不动产价值和居住区的民心造成了负面影响，要么得花昂贵的代价来清理。城市的基础设施 — 道路、桥梁、下水道、地铁隧道、学校建筑和诸如此类的设施 — 都已陈旧，往往因为多年未及时维修而逐渐损坏。
城市管理功能的失调使基础设施老化的问题更加复杂。诸多城市系统和行政机构简直再也不能高效、顺畅地运作。正如宾夕法尼亚大学 (University of Pennsylvania) 政策发展与城市问题高级研究员马克.艾伦.休伊 (Mark Alan Hughes) 所指出，费城就有15个不同的行政机构多少有权处置城市土地。在其他城市，在事关学校改建、提供基础服务，以及基础设施维修方面，类似的可怕现象比比皆是。明摆的现实是，在较新的郊区办事更容易、更低廉，也更能预见。在多数地方，和市区打交道或在市区内办事仍是个老大难，很耗费时间和财力。
联邦政策的局限
对上述几种趋势 — 无序扩张、收入水平低下、贫困集中化、学校质量每况愈下，以及基础设施日渐老化 —国家领导和政策专家通常都各行其是。但这些趋势盘根错接地交织在一起，形成一条坚不可破的大都市发展规律。开支庞大、服务设施缺乏、学校质量又差的贫困居住区迫使殷实的家庭往本地区外围迁移。这些家庭一走，就业、服务和商业也随之迁走。迁移进一步削弱了本已勉强支撑的居住区、加速了本地区经济的分散化，也给其他快速发展的区域施加了更多压力。
除了《社区再投资法》(Community Reinvestment Act) 等突出的例外，联邦政策往往是城市问题的一部分，而非解决方案的一部分。首先，联邦政策确立了“发展的游戏规则”因而助长了上述各项趋势。联邦交通政策支持在大都市边缘及以外地区扩张道路承载能力，使民众和商业能远离市中心但仍从大都市生活中获益。税收和管理政策进一步鼓励民众作出越搬越远的选择。联邦所得税制下住房贷款利息和财产税免于课税，这似乎在地理上是不偏不倚的，但实则对郊区社区，尤其是收入较高的居民有利。重大的环境政策使市区土地的二次开发成本极高，又非常麻烦，因而增加了郊区土地的吸引力。
其他联邦政策使贫困更加集中化，而非使机会更易获得。劳动力和购房代金券的有关权力被下放到成千上万的地方公共住房机构和劳动力投资委员会，使得低收入家庭很难获取郊区闲置住房或就业机会信息。直到前不久，联邦公共住房还几乎只是面向非常穷困的人家，将他们集中安置在在互不相关的居住区内的特殊单元中。超过一半的公共住房居民仍生活在高度贫困区内，只有7%住在贫困户少于10%的低度贫困区内。
其次，全国性政策未能应对那些收入高于贫困线却又低于全国平均水平的家庭所面临的挑战。这些家庭处于全国性政策的盲区。他们没有资格参加像公共医疗补助 (Medicaid) 那样的项目，因为那是针对在贫困线上或刚刚超过它的人、以及靠福利金维生或刚停止领福利金的人。他们也享受不到许多比他们富裕的中产阶级家庭所能得到的各种补贴，诸如住房贷款利息免税、退休金账户免税，或者每个孩子500美元的抵税额1，这部分是由于他们纳税时不采用分类减税法2。要使劳有所值是一项全国性的责任；靠地方政府努力则意味着要提高税收，从而使城市对商业和居民更没有吸引力。
最后，致力于重振居住区、提高学校质量的联邦政策过于专门化、规定太多，使地方机构无法按照不同的市场现实分配资源。相互关联的项目却受制于不同规则，这阻碍了通力合作，加之不胜其烦叠床架屋般行政机构的管理，其管辖地区既重叠又分隔。
对于力图刺激商业投资、创造适宜居住的区域，或支持工薪族家庭的地方领导来说，这种各自为政和僵硬刻板是在实现明智的解决方式中一道使人愤怒的障碍。就连备受吹捧的“联邦授权区”(federal empowerment zones) 等项目也只是提供以一盖全的课税减免，限制了城市发挥各自多样化的竞争优势。例如，联邦薪水减税对一个试图吸引更多像酒店那样的大雇主的城市可能是有意义的，但对帮助小企业扩张或协助购买并清理闲置土地，就并一定是合适的税收优惠措施。
走向城市新议程
几十年来适得其反的政策和微不足道的努力过后，现在是定义城市新议程的时候了。现在时机尤其有利。郊区过度的无序扩张催生了强有力的政治新联盟，它们主张对城市再投资是明智的发展的一个必要部分。考虑到低收入工薪族家庭在地理上的分布，他们的困境既是城市问题，也是郊区问题。全国上下都热衷那些使市级行政机构（如学校）面对竞争的政策。富于创新的地方领导的崛起意味着有可以与联邦政府搭档的能人。
走向城市新议程的关键一步是大处着眼 — 不仅在新投资上如此，在制定有助于改变城市运作及与周围郊区相互作用的大环境的那些政策上也是如此。
本文建议全国性政策应关注五项目标，其中每一项都与上述挑战中的一项相对应。
促进明智性发展和城市再投资
首先，全国性城市议程必须使新旧社区处于同等的竞争环境。联邦项目资助新社区发展的倾向应到此为止，取而代之的应是对城市和郊区内已有社区再投资的政策。
联邦交通基金的绝大部分应用于在大都市区整修和保养现有公路，并发展其他有助于缓解交通拥挤、促进更为平衡的发展格局的交通方案。只有在特殊情况下和与发展平价住房有关时，联邦基金才能用于在大都市和毗邻地区新建公路。
重新分派交通资源可以一举两得。这将从无序扩张中撤出资金，迫使远郊的零售业、商业和住宅计划适者生存。这也才有可能出资维修城市和老郊区的重大基础设施。正如纽约联邦储备银行 (Federal Reserve Bank of New York) 经济学家安德鲁.霍沃特 (Andrew Haughwout) 所言，比起传统的道路扩展，投资于城市项目更可能推动大都市区的生产力发展，使城市和郊区居民一并受益。
联邦税收优惠应得到扩展，使住房拥有率极低的地区中有更多人能拥有住房。优惠可以包括对首次购房者减税（像华盛顿特区那样），以及扣除课税以鼓励开发商建造或翻新平价住房（正如现有的出租房主退税）。这样的优惠会提高工薪家庭的储蓄能力，通过降低购房成本来增进居住区稳定。
最后，联邦政府应支持集中、清理和改造城市土地。由于人口流失，许多美国城市里有大片适合再开发的闲置土地。这些地区，尤其是临近机场和公路的地区，仍有显著的经济和社会意义。但私营部门承担不起将这些土地改造为有用之地的费用。联邦政府应给老社区提供改造城市景观所必需的可灵活运用的资源、规章制度上的优惠和运作上的支持。
投资于低收入工薪家庭
第二，全国性城市议程必须投资于工薪家庭及其子女。循规蹈矩工作的人们应该得到优质的医疗保健、支付得起的儿童保育和平价住房。他们应该得到与中产阶级家庭同样的优惠以鼓励为退休或为家里购置大件而积蓄。他们的子女应该受到终生受益的早期教育。
联邦政府可以通过若干种途径达到这些目标。它可以通过购房代金券、工作所得税减免等对那些家庭直接资助。它可以设计新的优惠措施，例如现任政府提议的“美国账户”(USA Accounts)，帮助工薪家庭储蓄，使之与主流社会的财政衔接起来。直接资助不够时，华盛顿联邦政府可以投资于受到认可、能解决燃眉之急的居住区机构，例如社区医疗中心、“领先计划”3 (Head Start) 的设施，以及社区发展公司。
无论选择何种途径，一致的主题便是投资于民，通过民众投资于他们的居住地。这种投资一定不菲；但这在后福利世界中是必不可少的要素，在那里工作已成为形成社会政策的原则。
使得到机会更方便
第三，全国性城市新议程有必要给市中心居民更多的住房、就业和教育机会，无论他们住在哪里。在新的分散化大都市经济中，城市问题的解决方案要能反映出市场现状，就不能止步于城市边界。
为了实现这点，城市可能需要减少对某些联邦项目的控制（这点颇有些讽刺意味）。例如，对购房代金券项目的管理权应转移到大都市层面。应该结束公共住房机构的垄断，这一项目应由最能胜任的机构管理—不论是公共、赢利或非赢利的机构。
在劳动力方面，联邦和各州政策有必要建立并维持一个中介网络（以宗教信仰为基础和世俗的），来增进低收入工作者的技能，将他们与大都市的就业机会连接起来。来自联邦政府的帮助能使非赢利机构、社区团体和教会在企业、居住区、行政机构和低收入民众间充当关键的中介角色。
整治城市学校
第四，全国性城市新议程必须对整治城市学校予以充分的重视。但要整治城市学校，我们不能将思路局限在对教育政策的狭隘定义上。增加郊区平价住房的数量、在大都市市场中为低收入家庭拓宽住房选择也是教育策略。建立稳定的、各种收入阶层共存的居住区，将使众多中小学里的学生更多元化。当一个地区的教育系统有责任教育多得不成比例的穷人子弟时，国内的学校改革者若是明智，在竭力改革这种系统时就应清楚地阐明这些关联。
至于教育政策，联邦政府有大量机会，用相对较小的对学校的投资来带动城市学校系统的巨变。联邦投资能增加高素质教师的数量、翻新破旧的学校、提高地方的灵活性、促进选择、竞争和责任心。但正如华盛顿大学公共教育再投资中心 (Center on Reinventing Public Education , University of Washington) 研究教授保尔.希尔 (Paul Hill) 所言，这些讨论中没考虑到许多地区缺乏设计、贯彻和维持改革的能力。希尔认为，联邦政府需要动用其全部力量 — 资源、豁免权、专门技术、召唤力 — 来推动各个城市的长期教育改革。
深化权利下放和地方改革
最后，全国性城市新议程必须在如何设计并执行联邦项目和政策上赋予地方领导更多的发言权。如美国联邦国民抵押协会 (Federal National Mortgage Association) 主席与首席执行官富兰克林.雷恩斯 (Franklin Raines) 说的那样，城市市场高度多元化，需要有不同的解决方法。应该允许城市按照各自的市场现状和当地的轻重缓急来运用联邦资源。
应该允许表现出色的城市将联邦拨款的一部分用于当地领导确定的优先项目。也应该允许这些城市以能促动当地市场机遇的方式来设计特定的税收优惠。在出现中产阶级侵蚀平民居住区的城市，可以将重点放在为低收入工薪家庭确保平价住房上。在出现人口和就业大量外迁的城市，可以将重点放在重建居住区市场或收集土地以吸引商业投资上。地方上更多的权力意味着更大的责任。只有地方领导承诺坚持高水准和标准化政绩考评，才可以允许城市实施这些选择。在任何情况下，最大限度的灵活政策应适用于那些政治、公司和社区领导表现出并肩合作、城市和郊区间显示出紧密配合的地方。
当然，并非所有城市都具备成为联邦政府得力伙伴的能力。在这些地方，联邦政府的额外投资现在用于弥补而非修复支离破碎的系统。但联邦资源应用于促进改革，而非掩饰低效。弊端丛生的公共住房机构需要被取代、被打破。用于土地改造的资源应该只提供给那些能将收集、处理城市土地的过程高效化的地方。对情况最困难的城市，克利夫兰州立大学 (Cleveland State University) 城市政策研究员爱德华.希尔 (Edward Hill) 和杰里米.诺瓦克 (Jeremy Nowak) 建议进行一项彻底的实验，削减地方税收、改革支离破碎的行政机构，并重建市场竞争的基本要素。
大处着眼
为了使美国的城市获得他们应得并需要的全国性议程，有必要作一些根本性的变化。地方和国家领导者必须用新思路来考虑城市政策。这不是“水来土掩，兵来将挡”的小额投资，而是把我国如何处理最棘手的挑战的方式强有力地综合起来。医疗保健改革和教育改革应该从城市的角度来理解并讨论，因为它们对城市的影响最大。
地方和国家领导者也必须用新思路来考虑城市政策背后的政治策略 — 这不是安抚某一特定部分选民的最廉价方法，而是找到城市和郊区间共同点的一个途径。在分散化经济中，“城市”这个词现在被应用于诸多区域，它们面临着相似的挑战，也需要相似的解决方法。
我们的领导人早就该追溯基本原理，回顾基本趋势，重新制订全国性城市政策，使之在规模和形式上与城市面临的真实挑战相匹配。只有这样，美国的城市才会发挥其作为我国经济、社会和文化生活核心的潜力。◇
摘自Brookings Review。版权所有2002年The Brookings Institution, Washington D.C.。
- “现行联邦税法规定,抚育孩子的纳税人可以享受每位子女每年500美元的孩童抵税额。该孩童抵税额可直接同纳税人应缴纳的联邦所得税相抵。— 编注
- 缴纳联邦税时，纳税人可在标准减税法和分类减税法中任选对己有利的一种来计算免税额，无住房贷款或退休金账户等大笔支出的纳税人多采用标准减税法，反之则采用分类减税法.—编注
- “领先计划”是美国政府为贫困或弱智儿童设立的一种补偿教育项目，旨在通过培训，使这些儿童在进小学前能赶上教学进度。该项目从1964年成立至今已有近40年历史。－编注
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