作为监管者的政府更好的监管办法 Joseph V. kennedy
多少政府监管算够？政府应该监管什么？政府怎能监管得更好？美国人对政府监管常存二心 — 有时要政府插手解决问题，可在其他时候又要政府出镜。身为律师和经济学家的本文作者建议，要消除公众长达20多年来对政府运作方式的不满，就必须有关于政府的恰当作用的理论指导，并充分利用竞争的私营企业市场所证明的优点。这两者互相辅佐便能达到经济和社会繁荣的目的。
至少自罗纳德.里根1 (Ronald Reagan) 1980年当选总统以来，选民们对沿用了60年之久的政府介入经济和社会的传统模式一直表示不满。然而，这种不满结果并未带来多少政府全面改革。 反响较弱事出有因：那些允许监管和有时是规定监管的联邦法律反映市场情况不得力。为了大幅度改善政府绩效，法律改革必须先行于监管改革，而且必须精心针对那些政府要干预并纠正的特定的市场不完善之处。然而，过时的政府法规结构经常阻碍经济顺应新情况。
政府的恰当作用
任何改变现行法律的试图都将触发互相竞争的利益间的冲突。因此彻底改革政府的努力必须由关于政府恰当作用的理论来指导，从而能够帮助立法者区分这些利益。而理论则需要理解私营经济市场的优点与缺点。
在过去的60年中，对私营部门和公共部门的恰当关系有两种观点，并一直为获得支持而针锋相对。美国的左派人士（即主张大政府者）认为公共部门是公众一致认同可信赖的机构，没有它所有私方的活动都信不过。 作为被认同可信赖的机构，政府能够更好地斟酌社会的所有利益方和通过恰当的规划来指示私营部门产生最佳效益。
这种观点出自一种管理理念，这种理念高度信任政府机构有能力找到和实施最佳的公共政策。监管机构被赋予诠释和执行立法的广泛权力。专门机构的存在往往使国会有借口通过含糊而又常常是矛盾的法规，将重要的公共问题留待监管者而非民选代表去定夺。
遗憾的是，这种做法往往不能以合理的代价达到重要的社会目标，由此产生的规则不能适应经济中的变化。譬如，银行和证券法直到最近还严重地影响了金融市场利用国际金融和技术领域的变化的能力。由于监管者和立法者要费力地弄清变化的情况，法规改革经常比市场发展滞后10年之久。从改革开始到最后法案和伴随的管理条例出台之间还得相隔若干年，到那时市场已经又向前发展了。
虽然法规不断修正，但变化通常给现有的法律增添新的一层复杂性。联邦政府介入的基本方式很少得到改革以反映新的情况。随着时光的消逝，监管机构往往就陷入了对市场力量缺乏关注和理解的官僚主义思想框框。在其他时候，监管机构则沦为特别利益集团的人质，反映它们的而非公共利益的观点。最重要的是，尽可能低成本的目标远没有像增加可意识到的效益那样受到重视。
美国自由论者认为允许每个个人自己决策的私营企业市场扩大了自由。靠市场解决问题的合理性源自它们的自发性而不是政府的命令。市场虽然充满不确定因素和不完善之处，但它们通过提供更大的灵活性和选择性来鼓励不断改进并提高公众福利。尽管自由论和进步论的方式在逻辑上都说得通，然而在实践中显然还是市场方式更好地为大多数公民提高了中期和长期的生活标准。任何试图显著改进政府绩效的努力要想成功就必须更好地利用市场力量来提高个人福利。
但是，市场力量的优越性并不排除政府的必要性。任何市场的有效运作都需要一套明确的规则来指引预期的目标和鼓励人们达成互利互惠的协议。政府最重要的作用是确定总的规则，在此框架下允许市场运作和解决如何在特定事例中应用这些规则的分歧。
政府把自己的作用限制在只是将总则应用于特定案例时，市场通常就会产生良好效益。事实上，在大多数情况下，有充分理由相信政府计划不会比高效的市场产生更好的经济或社会效益。除非有人相信公共部门能胜算过市场，否则只有当市场显然失败时，让公共部门取代私营市场方才合情合理。
然而，在有些情况下，私营经济市场产生的结果却可能有严重的缺陷。有若干原因说明为何可能如此。
有些观点可能在交易初始时没有得到充分体现。虽然私营经济市场大体上很好地平衡了相互竞争的利益，但一般是根据各方愿意拿多少金融资源为后盾来权衡这些利益。那些收入不足者的利益通常被忽视。
相互竞争的利益间的讨价还价永远是不完善的。交易和资讯成本可能使私营各方难以达成有利的协议。私营各方已有愿望开拓减少这些成本的途径。然而，在某些情况下，政府或许更具条件来提供这种服务。虽然政府做事从来不是免费的，但有时它的介入却能降低生产某种货物或提供某种服务的总成本。过去，当相对来说太高的中介费用使普通工人难以建立多样化投资组合时，社会保障 (Social Security) 中有养老金就显得合理得多。然而，技术进步削弱了这一逻辑依据，因为它使共同基金仅以不到资产1%的成本就能经管数以百万计的个人帐户。或许判断政府的服务是否真正增值的最佳办法是在受益私方支付政府服务的全部费用的同时，让私人组织和非赢利性组织在同等条件下竞争。
在许多情况下，问题的一部分是消费者难以核实货物或服务的质量。政府的安全、检查和许可证等监管制度通常被视为是正当的，由于有必要保证某些产品，如牛肉和儿童玩具，符合公众安全的最低标准。但是，不清楚的是在制定这些标准时，政府监管部门是否会反映公众的意见来平衡加强安全的成本和效益。
如果在生产者和消费者之间的竞争中能给每个人数种选择，私营企业市场就有可能更公平。有些市场的竞争可能产生不出保证真正竞争的足够数量的玩家。每个竞争者都有阻止其他人在同等条件下与其竞争的强烈动机。这种做法妨碍了市场效率和限制了选择。因而，强制执行反托拉斯活动和政府对自然垄断的监管有根有据。然而，应该注意的是，技术革新和全球市场一体化已经将更激烈的竞争引入许多市场。在有些方面，如长途电话服务和电力，一度被认为是自然垄断的市场已经面对竞争，从而削弱了政府的作用。
最后，在有些情况下，即使方方面面都得到充分体现，私营企业市场的结局可能仍然被认为等而下之。私营企业市场一般不追求参与者私人利益以外的目标。虽然这些私人利益可能会包括像慈善和集体行动那样的社会目标，但政府官员或许会认为私营企业市场仍然忽略了更宽广的社会目标，而仅靠重新平衡竞争的利益间的力量是不能达到这些目标的。这种政府干预的逻辑依据最成问题，因为它自以为政府决策人比私营部门更清楚什么对社会最有益。它还自以为这些公共目标足够重要，即使市场上私方对它们的要求并不强劲。
较好的方式
政府介入应折射法律试图纠正的市场缺陷的类型。干预应尽可能地局限在再平衡或调整私营企业市场的运作，而由正常市场力量决定最终的结局。目前改革的关键弱点是它们往往把注意力集中在现象上而不是政府缺乏效率的根源上，并几乎没有给今后的革新留下灵活余地。考虑欠周的法律带来差劲的监管屡见不鲜。政府惯常采取的办法是凌驾于市场力量之上，不顾经济现实地强加结果和让政府机构处理许多私营部门更擅长的活动。法律造成了复杂的结构，使市场在其中运作的自由受到限制，而不是重新平衡参与市场的个人的法律和经济资源，然后放手让正常的讨价还价进程运作。这种方式需要程度高得多的监管干预，因为政府必须做出许多本来是由供应商和客户做的决策。这些法律结构通常不能适应技术、社会和经济的迅速变化，从而使行业丧失竞争力。
法律经常措辞不当，使监管部门权力模糊，处置行动有极大自由。结果，是监管部门而非国会来对公共利益进行微妙的平衡，而民主制度原本是将这项工作留给民选代表去完成的。根据行政程序法 (Administrative Procedures Act, APA)，法院不能推翻监管部门的条例，除非它们是随心所欲或变幻无常。甚至在监管机构诠释自己的权力范围时，法院也是照章办事。
只要可能，政府的干预应该是驾驭而不是凌驾市场力量。市场未明显出现失败的地方，政府就应该停止干预，譬如，既然没有证据表明农业市场不能依靠自身力量有效运作，联邦政府就应中止通过商品计划和市场指令管制价格和产量。
当问题是竞争利益各方力量不平衡时，政府应该尝试增加代表不足的那方的相关金融力量或法律力量来解决不平衡。食品、住房和教育三种代金券赋予低收入个人购买力以满足他们的需求，使他们无须依赖政府住房和学校的低效运作。然而，最终结果还应由市场力量和民事法庭解决纠纷的正常权力来决定。
交易或资讯的高费用阻碍私营企业市场的正常运作时，政府就应集中精力作为市场力量的一个焦点。但又必须谨慎以确保政府确实给市场增值，要最好地做到这一点就要让私人和非赢利实体在相同条件下竞争。
最后，如果私营企业市场被证明没有能力达到重要的社会目标，政府就可能不得不强制实施这些目标。在很多地区，无论造成污染的工业支付多少钱，人们仍然不愿空气和水的质量低于一定水平。然而，总的来说，应让市场发现达标的最佳途径。
私营部门的活动
甚至市场力量中没有任何根本缺陷时，政府也经常干预。如果政府不再介入这些市场，它们会运作得更有效，整体社会福利水平会更高，而不是降低。在这种情况下，国会共和党人常常主张的监管改革模式没抓住要害。较好的解决办法是撤消授权的法规和彻底结束政府介入。
不相宜的介入可以若干种形式出现。在有些情况下，政府是市场的直接参与者，提供传统上由私营部门提供的服务。譬如，联邦机构提供电力 （田纳西流域管理局和电力推销管理局[Tennessee Valley Authority and Power Market Administration]）和经营医院 （退伍军人事务部 [Department of Veterans Affairs] 的医疗所）。即使在政府支持是必要时，如监狱、公路保养和教育，只要确保竞争、选择和成本与赢利适当平衡的健全的市场规则到位，许多服务，如果不是大多数，都可以转给私营部门。私有化或服务合同化能够提高效率、使政府“瘦身”，并且虽不总是，但往往能减少政府开支。
在其他情况下，政府严格监管市场力量的自由运作，影响它们的结果。花生和烟草市场都受到联邦法律的约束，使新农户无法在公平的赛场上竞争。糖料作物种植者自使国内价格高于世界价格的高关税受益。《戴维斯-贝肯法》(Davis-Bacon Act)和其他对雇用永久性替工的限制都约束了劳工市场的竞争，提高了公共项目的成本。
有时政府鼓励私营企业市场运营，但为了扭转最终结果而向有些参与者提供大量补贴。公共交通运输得到联邦补贴的大力支持，为低收入者提供的住房也如此。这些补贴通常不是给缺乏购买力的消费者，而是给政府认为其服务短缺的供应者。因为消费者仍然缺乏去别处购买的能力，供应商也就缺乏提供有效和优质服务的动力。私营企业垄断取代了政府垄断。集中提供补贴也使政治偏爱而非市场力量指导资金分配。政府力图防止这种弊端，经常大力监管这些补贴的使用，从而带来更多的繁文缛节。向缺乏购买力的人提供代金券给了他们直接介入市场的能力，并使其他供应商进入市场，从而提供更大的选择。它还减少了严格监管的必要性。
在有些情况下，不再需要政府介入，虽然原本无可非议。电气和电信业的技术进步明显减少了政府对曾一度被认为是自然垄断的监管。先前对天然气、卡车运输和航空业管制的撤消产生了巨大的社会效益，即使现有市场并不完善。
在上述任何情况下，政府继续介入的前提应是私营部门是否有足够的动力以可接受的价格提供货物和服务。通常，当所有的消费者都有足够的购买力时，回答是肯定的。有些参与者缺乏购买力时，最上乘的办法是毫不含糊地将收入重新分配给贫困者，由他们选择对他们最有利的服务。这使政府干预立竿见影的效果更为透明，并保持市场响应新机遇的能力。
私有化不一定会减少市场的复杂程度。甚至私人公司也有复杂的内部控制机制和标准运营程序。然而，这些私营企业的监管条例并没有法律力量为后盾。其他供应商可以尝试不同规则。由于它们服从于市场压力，私人企业的规章制度可能比政府的条例更为灵活和有效。
改革这些项目的最大障碍是那些自目前政府监管方式受益的既得利益者。几乎所有政府干预，无论执行得多么糟糕，即使全面福利减少了，仍会有利于某个人。政府干预的受益者有强烈的动机来抵制任何会减少他们收益的改革。因为他们对当前项目的错综复杂早已谙练有素，因而就在信息上比改革者占有优势。
自愿性标准
许多政府标准存在的问题是没有相当于谋利那样的动机来推动标准为社会增加财富或确保它们对新发展做出反应。要确保质量标准能反映那些消费者乐意为其花费的改良措施，最佳办法是使执行标准自愿化。有标准的主要益处往往很少取决于实际选用的标准。大部分益处只是由于一个标准或一套标准给予每个人同样的期望而改善了市场的协调。
一种反对自愿性标准的意见是，除非出于被迫，生产者不会自觉地遵循它们。如果标准反映了消费者对质量的强烈要求，这就不太可能。即便标准是自愿性的。制造商如果犯了普通法标准中的过失罪，他们仍会被控。这一标准通常由各个陪审团裁定。虽然这些裁定经常会是任意的并无法预计，但在悉心的司法监督下，它们可用来形成一致的最低标准。未能执行政府自愿性标准的公司，可能就更不容易让陪审团相信它的产品造成的损害不是过失的结果。而遵循标准则能提出可予反驳的推定，说明制造商的行为是合理的。
如果标准是自愿性的，政府就会有更强烈的动机确保它们反映出社会的标准。生产者和消费者在制定这些条例时应起到重要作用。过分严格的标准将不会被遵循。但是，为了在民事诉讼中保护自己，生产者会有遵循合理标准的强烈愿望。如果那些没有遵循标准的生产者的产品伤了人，他们将不得不向陪审团为他们的决定辩解。政府可定期提高标准以反映技术的革新和公众方面更强的意为更高的质量付出更高的价钱。
令人惊奇的是，自愿性标准实际上能提高监管机构影响市场的能力。有利害关系诸方的政治力量经常使强制性标准难以通过或加强。受到监管机构拟议行动不利影响的集团经常行使政治影响来拖延更严格条例的出台。一旦条例公布于众，它们会在诸多程序和实质内容上遭遇挑战而延迟它们的影响。这些制约是必要的，因为就强制性标准来说，需要更多的防范以免监管机构滥用权力。
有了自愿性标准，监管机构则能够迅速得多地推荐和执行标准。由于执行不是强制性的，那些受到新标准负面影响的人埋怨的理由较少。生产者可以拒不遵循过于严格的标准，尤其是如果他们认为消费者并不看重更高的质量。而在另一方面，消费集团认为标准过宽时，有建议自己一套替代标准的自由。通过宣传替代标准，消费集团可以指望向生产者施加市场压力使其采用它们。通过调解这两个集团的分歧，监管机构就能建立一系列满足市场需要并能随市场情况和技术变化较易更改的标准。
限制监管机构的处置权
并非所有监管条例都针对私营部门。许多是用以防止监管机构滥用权力。民选官员既然建立了一个庞大的行政体系就必须努力控制它。私营公司从经验认识到，好的管理方式需要监督性控制和雇员主动性之间的微妙平衡。一个组织拥有的大部分知识都被一线工作人员所掌握。尤其在变化的环境中，竞争的公司不得不给予其雇员主动利用这种知识的自由。
在另一方面，雇员很快就形成会和更全面的组织利益相冲突的官僚主义性质的利益。因此，每个企业都有管理措施，要么限制工作人员自由，要么激发他们将自身的福利与企业的福利联系起来。在近几十年，各公司一面 建立内部审计部门以保证公司指令得到遵守，一面将赢亏责任下放给下级管理层。这些管理措施的一个关键组成部分是精心设计的工作绩效评估，这些评估与股票期权和赢利分享计划那样的薪金刺激挂钩，旨在根据雇员对公司全面成功的贡献予以奖励。
政府遇到的问题则更为严峻。首先，即使没有薪金刺激，私营公司雇员如何表现仍面对两个重要的制约。他们的职位面临公司内外其他个人不断的竞争，而且相对来说没几道手续就可以被解聘。此外，如果公司不再有竞争力，运营范围会紧缩，雇员很可能就失去工作。
政府雇员则不必在同等程度上面临这两种压力。虽然提升有竞争性和机构越来越受制于紧缩的预算，政府雇员仍然享有高度工作稳定性：将工作绩效差者降级或除名极端困难。实际上无需如此困难。鼓励不同机构间开展竞争，尤其是那些负责向广大民众提供服务的机构，就会增强工作绩效和工作稳定之间的关联。更为重要的是，它将加大压力以求最终改进绩效。同样重要的是，应该重新制定管辖联邦雇员的法规，使机构可以剔除无所作为者并奖励成就突出者。一视同仁的用人做法只会鼓励平庸。
在许多领域，必须进行更深入的政府改革。联邦采购的规定超乎寻常的复杂，主要因为政府不愿或不能使各个采购人为他们的决策承担责任。与此相反，为了努力减小欺诈的范围，政府靠最终会导致采购对象成本增加的条例限制采购人的自主权。联邦政府作为一个掌握着许多市场的独家主顾购买力的实体却担心小供应商会占它便宜，这就无疑地表明存在着结构性问题。如果政府将自己建立成更像大制造公司的采购部门 —它们经常在不降低质量情况下将成本减少25%以上 — 繁杂的采购条例的必要性就将减少，采购成本也会相应降低。
这些问题的解决需要联邦机构之间、联邦机构与州和地方政府、非赢利组织，以及私营部门的供应商之间展开竞争。虽然为数众多的政府机构在理论上会增加冗余，但如果迫使绩效不高者出局，整个政府规模仍不会显著扩大。美国金融市场力量相对较强的原因之一，就是联邦和州层面上监管机构间的健康竞争。储蓄机构根据它们自身的结构，可安排由州级机构、储蓄监督司 (Office of Thrift Supervision)、联邦储蓄保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation)和联邦储备系统 (Federal Reserve) 监管。各个机构因而必须在监管要求的成本和收益间建立谨慎的平衡。机构间的竞争将改进货物和服务的提供。各个竞争机构的雇员会有将他们自己的利益与他们雇主和机构客户的利益相联系的积极性。
政府若想变得更有竞争力，它还必须增强联邦政府机构负责人雇用和解雇雇员的能力。政府机构面对与私营部门类似的绩效评估时，市场规律将迫使那些管理人员采取负责的人事政策。不这样做将危及他们吸引金融资源的能力，从而危及他们自己的职位。这些刺激到位了，正式监管的必要就相应显著减少。
管理下放
政府的许多症结是结构性的。传统的管理方法强调从上到下的管理风格，这可能适合20世纪50和60年代，但在一个迅速变化和竞争加剧的世界里，它已经越来越过时。集中控制权和约束个人处置权的计划项目必然求助繁文缛节的规则。在没有竞争的情况下，集权使笼络政府机构更容易，并导致行政结构极度僵化。它还妨碍经济重要部门对市场力量做出反应。
现代社会与传统政府不合拍。经济制度和社会制度日趋复杂。来自市场的信息不仅量太大，差异也太大，以至无法从上层来进行管理。因此，政府将不得不仿效私营部门，转为权力更为下放的管理结构。但是，没有责任下放的权力下放经常只会导致滥用处置权。为了防止官员滥用他们的新权力，政府的改革必须使他们逐渐对自己的行动后果承担责任，并且必须努力向与政府机构打交道的人提供更多选择。这正是赢利动机和竞争给私营部门带来的成果。这样的改革将要求政府在运作方式上采取重大的结构变革。
如果政府尽可能地利用像私营部门经受的那种竞争压力，政府改革就更有可能奏效。虽然市场力量减少了确定性，增加了多样性，有坚实的理论上和经验上的理由相信，它们在中期和远期内对促进经济和社会进步更为有效。改革的主攻方向应是最大限度地利用这些力量。为此，国会必须重新制定基础性法规。◇
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- 罗纳德.里根: (1911- )， 美国第40任总统 (1981-1988)。 — 译注
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