作为监管者的政府腐败成瘾

William Fulton & Paul Shigley

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正如加利福尼亚州圣贝纳迪诺县的经验所揭示，任何政府系统对腐败都不免疫。但是，腐败的原因和对腐败的对策却大相径庭。造成该县腐败滋生的主要原因之一是公众的冷漠。2002年11月本文撰写后，警觉的新闻媒体和联邦检察官为确保政府官员不再重蹈覆辙而发挥其监督作用。

2002年初夏的一天，在距洛杉矶 (Los Angeles) 100公里以东的加利福尼亚州圣贝纳迪诺 (San Bernardino, California) 市中心，700多人聚集在一家酒店的舞厅里。很少有什么活动能吸引这么多人到圣贝纳迪诺市中心来，因为这个地方了无生气 ，以至于市政府官员正认真考虑把这里的几片街区改建成一系列的水库和运河。但在这个初夏的暖洋洋的日子里，人们付了35美元来济济一堂的舞厅参加“本县现状”年度午餐会。

该县的现状不甚理想。多年来都不怎么样，倒不是因为圣贝纳迪诺缺乏自然优势或经济潜力，而是因为政府的状况始终一团糟。4年来，有13名政府官员和私营业主承认对他们的贿赂指控。另有两人在候审。该县已对近24名本地公民提出贪污受贿民事诉讼，根据判决支付了1500万美元现款，另有700万美元尚未偿付。

对这些问题，出席年度午餐会的民选领导人没有多说。县管理委员会成员弗雷德·阿吉亚尔 (Fred Aguiar) 简单提了一下这些民事诉讼案，许诺“本县准备审理剩下的被告”。县管委会成员比尔·波斯特默斯 (Bill Postmus) 在祷告中借机表示：“上帝，感谢你使我们摆脱过去的艰难时期。”

但要说艰难时期已经过去还为时过早。1998年8月，县行政官詹姆斯·赫拉威克 (James Hlawek) 透露，他正接受联邦调查局 (Federal Bureau of Investigation, FBI) 的调查并宣布辞职时，艰难时期就已经开始 — 至少成了众所周知的事实。他说的这件事令人震惊。温文尔雅的赫拉威克被看作是循规蹈矩的正经人，和他那派头十足、风度翩翩、将利益冲突法规玩弄于股掌间而毫无愧疚的前任哈里·梅斯 (Harry Mays) 当然形成鲜明对照。可结果却是，赫拉威克隐瞒了先前在亚利桑那州 (Arizona) 就已犯下的一桩重罪 — 而且还由于就是收受梅斯的贿赂的指控而正被调查。

随着时间的推移，情况逐渐明朗。原来，梅斯、赫拉威克和其他民选或任命的圣贝纳迪诺高层官员一直在搞一个庞大的“收费办事”的阴谋诡计。只要出价够高，就能拿到非竞标性合同 — 这些合同数额数亿美元，从债券承销到垃圾填埋场运作无所不包。获得的过程包括周游世界、竞选捐款、承诺将来安排工作以及赤裸裸的现金。这不是少数几个有劣迹的官员，甚至一群干坏事的人的问题。这是整个体系的问题— 好比19世纪洗劫纽约的特威德集团¹ (Tweed Ring) 在小范围内的现代翻版。圣贝纳迪诺县不只是腐败泛滥 ─ 简直是腐败成瘾。

从那以后的几年里，包括几位新上任的民选管委会成员在内的一些县官们担当起了改革者的角色。他们进行内部调查，加强控制合同的订立和利益冲突的法规，并继续抓民事诉讼。但就连2002年夏天在市中心开会时，5名现任县管委会成员中资历颇深的杰拉尔德·伊夫斯 (Gerald Eaves) 尽管被指控受贿批准在10号州际公路上设立广告牌，但仍然继续留任。

在所有这些丑闻过后，该县居民有权问自己几个简单的问题。他们知道自己住在国内面积最大的县里。他们所住的县是否也是全国最腐败的呢？

更为根本的是，地方政府是怎样陷入如此巨大的困境中的？它又该如何从中解脱出来？

发展时期的困难

加利福尼亚州倒并非是腐败堕落之地，尤其是地方上。由于近一个世纪前的进步运动，该州没有像东海岸和生锈地带² (Rust Belt) 那样的地方政治机器。地方政府名义上没有政党派性 — 政党参与地方竞选活动会受到罚款和制裁，且县管委会成员通常是在春季初选中选出的。地方政治也不是完全没有竞选捐款的典型腐败影响 — 但彻头彻尾贪赃枉法非常罕见。

然而，在圣贝纳迪诺发生的事件表明，只要有合适的条件，哪里都能滋生腐败。就此事件而言，条件是一个幅员辽阔、迅速发展中的县和对本地漠不关心，只关注远处工作地点的上班族，以及一个随时利用时机的“哥们”关系网。

圣贝纳迪诺县面积5.2万平方公里，是美国大陆上面积最大的一个县。它比马萨诸塞州 (Massachusetts)、康涅狄格州 (Connecticut) 和罗得岛州 (Rhode Island) 三个州的面积总和还要大。该县的土地大多在莫哈韦沙漠 (Mojave Desert)，包括约书亚树国家公园 (Joshua Tree National Park) 和军事基地 。这些基地如此偏僻和辽阔，在军队进行真枪实弹的大规模模拟演习时，根本就没人注意到。170万居民绝大多数住在最西南角的地方 — 洛杉矶 (Los Angeles) 盆地边缘。

那些人住在引人入胜的自然环境中 — 阳光充足的山谷，三面都是高达3千米的起伏山峦。但这样的位置和地形也有缺点。炎热难耐，几十里开外的海岸一带产生的空气污染向东漂移到圣贝纳迪诺，因为高山阻挡而滞留。因此，圣贝纳迪诺-里弗赛德 (San Bernardino-Riverside) 大都市地区的空气质量在全国数它最差，皑皑雪峰经常看不清。

和南加州大都市地区的其他地方一样，圣贝纳迪诺县城市化的一角在第二次世界大战后迅速发展起来。但当洛杉矶地区的许多地方日渐富裕之际，圣贝纳迪诺县内的城镇却仍是工人阶级的天下。一座规模巨大的凯泽钢铁厂 (Kaiser Steel)、诺顿空军基地 (Norton Air Force Base) 和几座大型铁路调车场和维修设施几十年来提供了稳定的就业基础。有了

这一蓝领工作基础，加上离日益扩张的洛杉矶又很近，该县人口从1940年的16万猛增至1990年的140万。

可是，在1983年到1994年间，凯泽钢铁厂关门停业，铁路系统整合后从这里撤离，空军也从诺顿基地撤走。结果，20世纪90年代对圣贝纳迪诺县来说特别艰难。90年代头5年，失业率高达9%到10%。圣贝纳迪诺市成了国内取消复员军人贷款抵押品赎回权最多的地方之一。

圣贝纳迪诺县也出现了零散的新就业机会，尤其在物流业。安大略国际机场 (Ontario International Airport)、四通八达的铁路线和几条州际高速公路使这里成为开展货运和仓储业的理想地点。不过，一般来说，这些工作的报酬比不上不复存在的制造业和与军事有关的工作。

即使如此，20世纪90年代该县人口增长仍达到20% — 增加近30万人。新居民来这里大多不是看中当地的就业机会，而是看中住房不贵。圣贝纳迪诺县的工薪阶层居住区里的新住宅价格只有其西面离洛杉矶更近的一些城市的一半。南加州作家、城市理论家迈克.戴维斯 (Mike Davis) 把圣贝纳迪诺这样的地方称为“南加州迅速扩大的劳动大军的新宿舍”。

秘密交易

至少直到20世纪60年代，圣贝纳迪诺县基本上还是以一批小城镇在运作。随着时间的推移，县政府的规模和影响范围 — 以及县内合同 — 不可避免地显著扩大。但地方政治格局几乎没有变化，加利福尼亚州立大学圣贝纳迪诺分校 (California State University, San Bernardino) 地理环境研究系主任詹姆斯·马尔威希尔 (James Mulvihill) 如是说。长期的家族和生意关系仍一如既往地重要。一旦候选人当选上任，那些曾关照过他的人也会备受关照。“你可以称其为‘哥们’关系网”，马尔威希尔说，“但是，如果你是在圣贝纳迪诺土生土长的选民，那意义就不一般了。”

马尔威希尔等人认为，等价交换几十年来一直被圣贝纳迪诺县政府奉为准则。在20世纪70年代任过两期，1996年再度上任的县管委会成员丹尼斯·汉斯伯格 (Dennis Hansberger) 认为，腐败问题可以追溯到20世纪70年代末 — 正当该县人口接近100万时。汉斯伯格说，那时，该县开始吸引有强烈政治意识的官员，他们“更有心为自己谋利益，而不更广泛地考虑县政府利益。他们开始把县的政策玩弄于股掌间，也没人制止他们。我认为，他们早期的偏差多半还比较轻微，但……到了80年代就开始严重起来。”

随着梅斯于1986年坐镇角落里的高层官员办公室，秘密交易和非竞标性合同实际上就成了县的政策。他从1966年担任“男少年管教牧场”(Boys Ranch) 的监护辅导员开始在县里起家。汉斯伯格回忆道，他1996年重返县管理委员会后，时任副职的赫拉威克对他说：“我们的惯例是在会议室里不得有异议。哈里的规矩是，我们尚未达成一致的事就不放到议事日程上。”

1997年初，发生了一桩有关在沙漠里建一个大型垃圾填埋场的提案丑闻。调查集中在两家就此提案闹得不可开交的私营公司的行为上，但大陪审团指控县规划主管，最后，他对盗窃一份政府文件的指控不抗辩。一位规划专员后来由于利益冲突而被驱逐出局。

其后不久，联邦当局开始注意。在圣贝纳迪诺，人们普遍认为（尽管联邦检察官洛杉矶办事处对此不予以确认）一名低层县政府雇员因为不愿再眼看县领导人操纵政府体系为自己谋利而向联邦当局通风报信。有几个县级官员在纽约和国外的时间似乎比在圣贝纳迪诺还要长，而且这些官员毫不隐瞒他们旅行不用自掏腰包的事实。1994年退休从商的梅斯看来似乎仍在频频发号施令。

联邦调查旷日持久。直到1999年10月联邦当局才提出首批指控。被告有梅斯、赫拉威克、县司库兼税务官托马斯·奥唐纳 (Thomas O'Donnell)、县投资主管索尔·莱文 (Sol Levin)、管理一家县属垃圾填埋场的诺考尔废物系统公司 (Norcal Waste Systems Inc.) 副总裁肯尼思·詹姆斯·沃尔什 (Kenneth James Walsh) 和两名私人顾问。这7人最终全部承认犯有受贿罪，其中6人锒铛入狱。梅斯的两年刑期是其中最长的。

据联邦当局说，梅斯从县政府直接跳槽到付给他至少350万美元的诺考尔公司担任顾问。梅斯把其中20万美元当回扣给了赫拉威克，后者保证诺考尔公司得到一项年收入数千万美元的非竞标垃圾填埋场合同。梅斯还给了沃尔什100万美元回扣，沃尔什则保留梅斯在公司的工作。

接着，联邦公诉人又指控县管委会成员伊夫斯、两名商人和毗邻圣贝纳迪诺市的科尔顿镇 (Colton) 的4名政府官员，称其中除一人之外全都涉嫌在10号州际公路上设立广告牌一案中收受贿赂。伊夫斯还被指控根据本州法律犯有17次接受不适当礼品的轻罪和两次对大陪审团撒谎。对于4次利用职权影响有关自己经济利益的政府决策和3次收礼不上报的指控，他不抗辩。法院令他向县政府上交2万美元，禁止他再竞选政府公职。伊夫斯的律师称此辩诉交易为“对一种卑鄙的、出于政治目的的折磨的一个得体的收尾”，但伊夫斯本人仍然坚持公诉人夸大了“轻微道德过失”和文书处理不妥的重要性。

扭过头去，视若无睹

为什么圣贝纳迪诺县的情况会如此糟糕？为什么县内高官们认为他们可以公然藐视道德标准和法律呢？

地方政府内外的人都认为，公众的漠视至少要负部分责任。“我们说的是为提供的服务付赏钱，”20世纪90年代曾以改革家姿态在圣贝纳迪诺竞选市政委员失败的马尔威希尔说道，“这在本质上是一种非常简单的腐败形式。因为它长期以来一直存在，人们也就习以为常了。”

在丑闻过后、于1999年到2001年间担任县行政官的威尔·兰道夫 (Will Randolph) 赞同这一看法。他说：“这事早期有很多警示迹象，如果公众要求采取行动，有些本来是可以阻止的。”例如，梅斯曾在县抵税拍卖会上购置房产 — 有一次甚至是一架飞机。对梅斯的行为，报纸曾有报道，还有一篇民事大陪审团报告，虽然梅斯的行为可能不算非法，但至少是在涉及道德范畴的“灰色区”中。然而，没有人阻止梅斯。

兰道夫请来洛杉矶的道德顾问迈克尔·约瑟夫逊 (Michael Josephson)，后者访问了一些高层行政官员并发现这种情况已经形成多年。约瑟夫逊说：“尽管参与腐败的人比较少，但许多人宁愿扭过头去，视若无睹。如果你惹是生非，你在那个机构就待不长……绝对有害怕报复的心理。”

那些从洛杉矶和橙县 (Orange County) 政治环境较成熟的地方新迁来的居民同样一片茫然。他们同样扭过头去、视若无睹。他们尤其朝西看，把很多时间用在到远处工作的路上，没有时间和精力来关心本地政府的事。

当地传媒报道不力使情况更为严重。从1992年到1996年，《圣贝纳迪诺县太阳报》(San Bernardino County Sun) 没有向县政府派一名专职记者。这份圣贝纳迪诺地方报纸停刊后，相互竞争并资金短缺的报纸 — 如安大略的《内陆山谷每日公报》(Inland Valley Daily Bulletin) — 同样心安理得地置身事外。它们知道不会有其他报社挖到当地的重大新闻。正是在完全缺乏媒体监督的情况下，县里发放了那些金额大的非竞标性合同，包括与诺考尔公司的垃圾填埋场协议。县管委会成员汉斯伯格说：“遗憾的是，如此情况下，媒体……未能使公众得到他们应得的信息。”

是汉斯伯格在1996年12月就任后不久第一个开始对县里的合同订立程序提出质疑。但到前州议员阿吉亚尔在1998年12月就任，他一直是惟一的不同声音。那时，联邦调查局的调查已是众所周知的事了。

1999年，情况越来越糟，县管委会官员起用了曾任弗雷斯诺县 (Fresno County) 首席调查官、受人尊敬的行政官兰道夫。“我知道，那是个不幸的局面，但那时没人知道到严重到什么程度，”他回忆道。兰道夫最初的任务之一是，确定可以信任的人。他说，他与联邦调查局和联邦检察官办公室接触，但 “他们什么都没告诉我。”

于是，兰道夫请来阿瑟安达信会计公司 (Arthur Anderson Inc.) 的调查部 — 当时它的声誉很好 — 以及洛杉矶贡波特-赖特曼-蒙高马利律师事务所 (Gumport, Reitman & Montgomery) 来进行一项内部调查，最终提出两起民事诉讼，设法追回部分赃款。“无论线索把我们带到哪里，引向哪个人，我们都会紧追不舍，”阿吉亚尔说。“我们调查每项合同，每笔交易。”

次年，县里对3名前任官员提起诉讼 — 赫拉威克，司库兼税务官奥唐纳，投资主管莱文，以及所罗门梅邦公司 (Salomon Smith Barney) 副总裁彼得·莫里森 (Peter Morrison) 和新英格兰可

调利率政府基金 (New England Adjustable Rate Government Fund) 代理商杰夫·杰克逊 (Jeff Jackson)。县里称，1992年到1998年间，莫里森和杰克逊为县官员安排美国和欧洲各地旅行，提供昂贵的餐饮和娱乐门票，还以现金行贿。县里还称，作为交换，这些政府官员把数亿美元的投资和债券项目交给这些金融公司。

县里对诺考尔垃圾合同单独提出诉讼。县里还试图中止一项价值3300万美元的租赁梅斯名下房地产的合同。

对一半以上被告的指控以庭外和解告终。达成协议的金额分别为： 所罗门梅邦公司775万美元，新英格兰可调利率基金 (现名CDC Nvest) 75万美元，诺考尔公司650万美元，奥唐纳和莱文各300万美元。赫拉威克同意以30万美元来解决某几项控告，但至本文2002年11月发表时，涉及赫拉威克、梅斯和其他人的民事诉讼尚未结束。

未竞的事业

除了这些诉讼之外，该县还全面修改了订立合同和租赁程序，修改投资政策，采用国际市县管理协会的道德守则 (ICMA Code of Ethics)，设立欺诈行为投诉热线，起用一名县道德官，改进对职位申请人的背景筛选，更新员工培训，并解雇了约25名部门主管和行政官员。现任县行政官约翰·迈克尔逊 (John Michaelson) 说，他对提出可能遭到其他行政官员反对的提议没有顾忌。“这是一种诚实的辩论”，他坚持认为。“如今，这种辩论在光天化日之下进行。”

然而，问题仍然存在。兰道夫指出，他在2001年6月离任时，他列入议程的改革 “也许只走了半途”。“我走了，”他难过地说，“因为整个委员会都陷入了‘他们反对我们’的那一套里。于是，我在委员会认可下建立的整个团队都成了替罪羊。”

道德顾问约瑟夫逊对县内官员是否乐意做出必要承诺一劳永逸地摆脱这个烂摊子表示怀疑。“他们启动了这一程序，”他说道，“但他们没有完成。要使这些道德计划产生效果，就必须把它们融入整个机构中去。那里存在着严重的‘干掉报信人’现象。”

当然，报信人多年来一直在传送坏消息。由于一名现任管委会成员最近被州首席检察官起诉，坏消息不太可能马上消失。伊夫斯仍在职，参与县内事务并拒绝轻易下台。他争辩说，指控他的根据 — 一个广告牌开发商贿赂伊夫斯，向他、他的家人和他的办公室主任提供10次赴拉斯维加斯 (Las Vegas) 星尘酒店 (Stardust Hotel) 旅行 — 是站不住脚的。一项答辩申请辩解道，“伊夫斯本人甚至都不喜欢去拉斯维加斯。”

“这始终是让我们分心的一件事，”阿吉亚尔就对伊夫斯的指控说。“我认为，在这个问题以某种方式解决之前，县里无法走出最后一步。”

当然，恢复的第一步是承认有问题。圣贝纳迪诺县现任领导人已经做到这一点。但和摆脱任何瘾头一样，该县需要一些外界警戒来保持廉洁。现在，联邦公诉人和新闻舆论正提供那种警戒。不过，到了一定时候，法律程序会结束，这件事也会从头版头条消失。那时，官员们自愿遵守制度将变得更为重要。

约瑟夫逊说：“这些问题并非不可根治，但需要持久的承诺......你得设法动员公众来关心。”

多年来，公众对远距离上下班比对本地政治更关注，这使不法之徒瞄准了钱柜。尽管眼下出现公愤，但对于选民无动于衷这一根本问题是否已得到解决并没有过硬的证据。受到起诉、被法院命令不得再次竞选的一名管委会成员仍然在职，这生动地表明，同本地腐败的斗争，和克服其他瘾头的斗争一样，是一个长期、痛苦而崎岖的过程。◇

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经2002年11月Governing Magazine同意重新刊登。版权所有2002年Congressional Quarterly Inc.。

1. 特威德集团：美国政客威廉·马西·特威德 (William Marcy Tweed)(1823-1878)于1859年在纽约建立的犯罪集团。他结党营私，侵吞巨额公款。他以伪造和侵吞公产罪被捕判刑，死于狱中。— 编注
2. 指有历史较长的旧工厂和工业地区。这些工厂或是赢利微薄，或是已经关闭。— 编注

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圣贝纳迪诺县的改革措施

• 内部调查 — 1999年末， 该县聘请外部的审计和律师事务所对该县的腐败情况展开彻底调查。结果发现了好几起在以前的调查中未应对的罪行。
• 民事诉讼 — 2000年6月，经过内部调查，该县对22名被告（后来又增加了两名）提起民事诉讼。诉讼公布了调查结果。截至2002年7月，就13名被告达成一系列庭外和解，归还该县共计746.8万多美元，另有60万美元尚未偿付。
• 投资改革 — 司库-税务员 （treasurer-tax collector） 全面审查了该县的投资惯例，断绝了该县与所罗门·史密斯·巴尼（Salomon Smith Barney）公司的关系。接着，该县对它及其他被告提起诉讼。诉讼现已结案，经庭外和解，由被告交付该县850万美元现金，另有570万美元尚未偿付。
• 新垃圾填埋合同 — 得知诺考尔废物系统公司 （Norcal Waste Systems Inc.） 卷入多起违法事件后，该县立即启动与该公司断绝关系的程序。该县承诺在公平、诚实和公开招标的基础上签订新的垃圾填埋管理合同。招标后，县管理委员会于2001年3月27日批准了与伯泰克（Burrtec）公司的垃圾填埋管理合同。
• 背景核查 — 申请该县高级职位者要受到前所未有的背景调查，包括彻底的刑事、个人和财务核查。该县通过提案请求 （request for proposal） 程序聘请了两家背景调查公司，协助该县聘用最佳人选为该县公众服务。
• 支出监督 — 1999年7月，县管理委员会通过了一项法令，要求该县各部门一年中与单个供应商的交易超过2.5万美元时，须征得管委会的批准。这一在该县实施严厉开支政策的做法是一个使公众能及时了解该县如何使用资金的有效手段。
• 采购改革 — 1999年，县行政官设立了一个审计员/审计主任 -文档员（auditor/controller-recorder）领导下的工作组，以审查该县的采购政策。经过全面审查，县管理委员会在2000年4月通过了一个采购道德准则及其他一些政策，旨在确保公众对采购的适当审查和避免无节制支出。
• 租赁改革 — 该县行政官还设立了一个房地产工作组（Real Estate Working Group），以便对该县租赁建筑物空间的方法进行严密审查。由此而导致出台了一系列建议，旨在保证不折不扣地执行适当的程序，并保证有保障措施以确保纳税人的钱花得最值当。
• 新的领导团队 — 过去三年中，全县各部门共有20多名部门负责人和行政管理人员退休或因其他原因离职，使选民、县管理委员会和县行政官有机会在新的理念、责任划分和问责制的基础上，对县政府进行实质性重建。
• 重组 — 先在1999年8月，再于2000年4月，县管理委员会两次批准对该县的组织机构进行大规模改革，将发展经济和创造就业机会、同情和有效地提供社会和医疗服务及加强对全县资源利用的监督作为工作重点。
• 道德准则 — 1999年，该县通过了《国际市县管理协会道德守则》，该守则使该县承诺以荣誉和诚信为最高理想，并提醒全县雇员，他们的存在是为公众服务，使公民知情。
• 道德官 — 该县聘请了一位全职道德官，他已为使县政府运作以道德挂帅制定了各种计划。
• 参与拍卖 — 2001年3月，县行政官建议、县管理委员会通过了一项政策，禁止全县官员参与县拍卖活动，并要求全县其他雇员在披露自己与该县的关系后方可参与拍卖。
• 该县前雇员 — 该县现在规定与该县进行商业往来的所有人披露是否聘用了该县任何前雇员。
• 福利审查 — 审计员/审计主任 -文档员对该县雇员的牙齿护理福利和医疗福利计划进行了彻底审查。
• 欺诈行为举报热线 — 审计员-审计主任设立了一条浪费、欺诈和滥用权力行为举报热线，任何人都可拨打，举报与该县事务有关的非法、不道德或可疑行为。
• 额外披露 — 全县各部门尽力在提交给县管理委员会的建议和报告中加入更多细节，以便委员和公众清楚地了解各项建议、成本和预期效益。
• 公众审议 — 在过去两年中，县管理委员会更加注重细节，就提交给管委会批准的事项都对县工作人员进行深入质询。此外，县管委会会议期间详细讨论的会议公开议程项目的数量显著增加，而不经讨论同意便予以通过的项目数量减少。
• 问责制 — 2001年9月，县管理委员会撤销了不久前受到检察官指控的一位委员在所有委员会和协会代表管委会或县担任的一切职务。
• 债务监督 — 2001年，管理委员会设立了债务咨询委员会 （Debt Advisory Council），委员会由几名县官组成，他们举行公开会议审查该县债券债务的管理情况。