美国金融系统的许多方面在“9·11”事件及其后的那段日子里经受了考验，显出随机应变的能力。 美联储 (Federal Reserve) 应对这些事件的方法是，各个职责领域及整个系统同心协力，协调一致。我们维持支付系统的正常运转，为受影响的银行机构提供信贷，实行积极的货币扩张政策。美联储有能力把握全美金融活动的脉搏，在多地运作，协同努力以保障金融稳定，这一切肯定了它现行的在地理上分散的组织结构。在这份报告中，我想概括介绍总体设计，解释这种结构如何帮助美联储履行其作为美国中央银行的职责。 作为中央银行，美联储控制着整个经济的货币基础以影响利率和通货膨胀；在危机时期提供货币流动性；确保我们金融系统的总体诚信。我认为，美联储分散的结构是美国经济的积极动力。事实证明，这种结构对美国中央银行是至关重要的，而且非常实用。在美联储的整个历史中，分散的结构为制定有效的政策提供了必要的地方环境和联系。
这种分散的结构成功的关键在于其灵活性。诚然，没有不论何时何地放之四海皆准的单一模式。恰恰相反，中央银行的结构必须顺应时代的经济和政治现实，否则它将无法生存。它必须根据其所服务的经济特点不断演变。面临前进道路上新的迂回曲折，随机应变始终是一种挑战。
美国建立分散的中央银行系统
1913年，美国国会 (Congress) 建立了作为中央银行的联邦储备系统。这个系统包括12个自成一体的储备银行，分布于美国各地，由设在首都华盛顿 (Washington, D.C.) 的一个理事会 (Board of Governors) 监督其经营。
为何中央银行在美国经济史上姗姗来迟？而且，为何采用如此分散的结构呢？
这些问题的答案彼此关联。其实，美国此前曾两度试图建立央行。美国第一银行 (First Bank of the United States) 建于1791年，美国第二银行 (Second Bank of the United States) 建于1816年。国会分别给予它们头20年的特许。但是，这两家银行均未能获得足以使特许更新的政治支持。因此，19世纪的大部分时间里，美国没有中央银行。
到20世纪初，一系列金融危机和经济不景气进一步凸显中央银行的必要。人们普遍认识到，国家需要更有弹性的货币供应和信贷，以满足千变万化的市场需求。另外，还需要更加高效的基础设施以在日常业务中调转资金和处理支付，特别是支票支付。
国家显然需要一个中央银行，但对这么一个央行怀有戒心的理由也是显而易见的。很多人, 特别是南部和西部的小企业主和农场主 , 担心一个远离他们而总部设在东岸的央行 — 不是在金融中心纽约 (New York City)，就是在政治中心华盛顿 — 将不会对他们的经济需求做出反应。
在某种意义上，这是美国建国以来不长的历程中一直争斗不休的更广泛的治理问题的翻版。13个殖民地认为有必要结为一体建立国家，但他们对向一个全国性政府让出权力又怀有戒心。正是在这种矛盾的情形下，美国联邦政府在《合众国宪法》(U.S. Constitution) 确立下在费城 (Philadelphia) 诞生。
《宪法》规定建立的联邦政府承认和保留各州的权利，并在联邦政府内部确立一种相互制衡的制度。这样，权力就不会不当地集中在任何个人或群体手中。
为了给建立中央银行争取必要的政治支持，伍德罗·威尔逊1 (Woodrow Wilson) 总统和国会利用了我们现在很熟悉的联邦结构模式。《1913年联邦储备法》(Federal Reserve Act of 1913) 对这一结构作了具体说明，它至今仍基本保持不变。
负责监督联邦储备系统的是由7名成员组成的理事会，理事由美国总统任命并经美国参议院 (Senate) 确认。12家联邦储备银行分散在全国各地，从波士顿 (Boston) 到旧金山 (San Francisco)，每家银行分管一个指定地区,即“分区”(District)。各行由各自的地方董事会监理，其中一些董事由地方分区银行选举产生，还有一些由华盛顿的理事会任命。每家储备银行的董事会经与理事会协商后选出一名总裁，作为首席执行官和首席运营官。
中央银行创始人的初衷是，中央银行的“中央”要最小化。也就是说，各储备银行应是相对自主的银行家的银行，为所在分区的各银行提供全方位服务。储备银行可以通过再贴现，直接向有短期变现需要的本区银行提供抵押贷款。各银行还可以在其联邦储备银行保有储备金帐户，使用这些帐户进行支票结算、资金转账，以及为它们的客户提取货币。
当然，几乎是储备银行系统刚一建立，这种让地区储备银行自力更生的初衷便开始消失。技术变革和市场动力推动着美国经济 — 特别是金融和支付系统 — 成为更加完整的实体。此外，美联储必须将各部分的活动一体化。的确，这正是美联储在历史上曾经历过，而且今天仍在发生的情况。
这种一体化出现在各级部门，从政策制定到管理幕后操作。它体现于中央银行的一系列业务中 — 货币政策、银行监管以及支付系统支持。
不过，一体化仍在大约90年前建立的“联邦”结构框架下不断发展。我认为这体现了美联储的灵活性及其结构完成其使命的价值。
让我来具体介绍一下美联储是如何在每个业务领域逐渐形成分散结构的。
货币政策
美联储成立之时，普遍认为地方经济状况决定地方信贷状况，各区域储备银行将帮助本区的银行应对这些情况。同时，由于国家实行金本位制，货币总供给量和相应的长期价格水平都不受中央银行的控制。
如今，我们把货币政策视为一种中央银行可以自由运用的独立手段，用以帮助稳定总体经济表现。在美联储发展成为一个有国家宏观经济目标的、独立和积极的货币政策制定机构的过程中，建立联邦公开市场委员会 (Federal Open Market Committee，FOMC) 是关键的一步。
虽然FOMC直到1935年才正式成立，但它的历史却始于20世纪20年代，当时区域储备银行开始寻找收入来源，以支付运营成本。你们也许知道，国会没有给美联储拨款。相反，美联储的资金来源于自己的投资组合收益。其实，正是出于为自己的运营筹资的目的，地区联邦储备银行才开始购买政府有价证券。最终，这些资产全部由纽约联邦储备银行 (Federal Reserve Bank of New York) 集中管理。这个投资组合成了美联储公开市场帐户 (System Open Market Account)，现在美联储通过这个帐户进行公开市场操作。
人们逐渐认识到，美联储的公开市场证券交易对短期利率及货币供应和贷款发放有很强的即时影响。随着时间的推移，公开市场操作成了实施货币政策的主要工具。
国会在大萧条2 (Great Depression) 时期创建了公开市场委员会的结构。
该会由美联储理事会的7名成员和12位储备银行总裁组成。由于其成员包括总统任命的官员、理事会成员及从各自董事会选举出来的储备银行总裁，因此，公开市场委员会可谓是融国家和区域的公私利益于一体。
基本观念是：尽管国家货币政策只能有一个，但正确的决策却是全国各地区的共同观点的产物。
各储备银行总裁既提供有关经济状况的有价值的最新情报，也提供商界人士对未来发展前景的看法。他们的情报搜集源自于与各自银行的董事会和顾问委员会会晤，并在分区举行的非正式的“镇民大会”，以及储备银行日常经营中的各种接触。
这些情报和看法有的刊登在储备银行的区域评论中，即所谓的“棕皮书”(Beige Book)，但是即便如此，仍然有滞后，收集情报的途径也难免公式化。当下基层的观点很有价值，有助于克服货币政策的根本难题： 长时间、多端的滞后对货币政策作用的影响。
此外，储备银行总裁们还能带来对有关货币政策更广泛的看法。理论上，经济结构与货币政策作用的差异可以并存。一些著名的例子包括圣路易斯 (St. Louis) 联邦储备银行提出的货币主义观点，明尼阿波利斯 (Minneapolis) 联邦储备银行研究支持的实际商业周期观点。从较实际的角度看，我们国家各产业的地理分布仍不均衡。一些区域的观点为我们经济的某些部分提供了特别有用的看法，比如，旧金山 (San Francisco) 以技术为主，芝加哥 (Chicago) 则集中了重工业。
决策一般是达成共识后制定的，所以一致通过的决策通常是惯例，而不是例外。但是，我们确实有一套投票表决程序。12名投票成员制定公开市场委员会的正式决策。7位理事每次都要投票，12位总裁中只有5位轮流投票。总之，我们全都平等地参与讨论与建立共识以举行正式的政策表决。
公开市场委员会决定了联邦资金利率的适当目标水平后，由美联储在纽约联邦储备银行的交易台负责实现目标。为了推动这一过程，起草了一份政策指示，要求纽约交易台采取适当措施，实现隔夜借贷利率目标。
时间证明，公开市场委员会的结构最充分地利用了分散的美联储的优越性。这种结构能够充分运用各种信息，制定全国性的货币政策，并使美联储能够向全国各地传达决策和政策原理。这种信息的双向交流加强了美联储监督经济和就需要采取政策行动而建立共识的能力。
支付系统的基础设施
人们最熟谙的中央银行的作用是制订货币政策。不过，美联储在美国的支付系统中也发挥着不可或缺的作用。其实，付款处理在美联储业务中占的比重最大。美联储全系统共有2.3万多名雇员，其中约1.2万人从事支付业务 — 约占雇员人数的一半。
多年来，美联储分散的结构让我们在维持支付系统上拥有优势。长期以来，美国是个有着许多小银行服务于相对有限地域的国家。美联储成立的原因之一便是建立一个使货币在这些小银行之间有效流动的网络。美联储最早的项目之一就是建立一个支票结算系统。在该系统中，每家储备银行为其分区各银行提供一个本地结算所，并使他们能够通过其姊妹储备银行进入全国结算网络。
早在1918年，各储备银行就使其分区内的银行便利地使用全国电子资金转帐网络Fedwire。当时，转帐是通过各储备银行之间的电报联络实现的。
传统的以纸质票据为基础的支付形式 — 现金和支票 — 仍需要一个分散的交割网络。但是，随着时间的推移，走向电子支付的趋势和美国银行业内的兼并一直推动美联储提供更加协调和统一的支付服务。为此，美联储进行了重组，通过区域储备银行的分散格局提供全国性管理的服务。
首先，在战略层面，美联储建立了支付系统政策顾问委员会 (Payments System Policy Advisory Committee , PSPAC)。它的使命是为美联储整个系统的支付活动确立方向。与联邦公开市场委员会一样，支付系统政策顾问委员会也是一个由美联储理事和各储备银行总裁组成的委员会。
其次，在操作层面，各储备银行通过全国产品办公室协调其支付操作，向金融服务政策委员会 (Financial Services Policy Committee) 报告。这样，每种支付服务由一家储备银行统一管理，酌情通过储备银行的运作网络交付。
监督和管理
我已经讨论了美联储系统分散的结构在货币政策决策过程及美联储在国家支付系统中不断演变的作用上的好处。这种结构在我们的第三个职责领域 — 银行监督和管理 — 也很有用。
正如我前面所说的，长期以来，美国是一个靠众多小银行为地域有限的当地社区提供相对有限的系列产品的国家。这主要是政府监管的结果。
根深蒂固的各州法律禁止银行跨越州界开设分行，往往还禁止它们跨越其他政治边界。后来，为了应对“大萧条”，美国国会通过了立法，禁止商业银行从事投资银行或保险活动。
在我们历史上的那段时期，地方储备银行受权密切监视其管辖范围内的地方银行的安全和稳定。
不过，最近，一股放松管制的风潮席卷美国乃至全球，解除了对银行活动的种种限制。如今，技术和市场正推动银行组织拓展服务地域，提供多样化的产品系列。由此带来了具有全国或国际规模和业务范围的更大、更复杂的银行组织的发展。
经过这场变化，美联储在监管系统中的作用不断扩大。国会首先委托美联储负责监管所有的银行控股公司。最近，美联储又被委以新责，担任新成立的金融控股公司的“总监督”(umbrella supervisor)。这样，美联储汇集金融服务业其他监管方的评估意见，以形成业内公认的风险观，并保护储蓄机构。
美联储为完成它在这种新环境下的职责，对其监督和管理职能进行了改造。我们的工作重心从单一时点财务报表审核转为连续风险评估；从当场考查转为早期预警制度；从严格的金融评估转为在评估中越来越多地强调社区贷款和技术。另外，面临向广泛的金融控股公司转变的形势，我们正在与银行和金融业的其他监管方开展更为密切的合作。
此外，为了适当地监督更大、更复杂的组织，我们使用了更新、更缜密的分析工具，把来自全国各地分行的考查报告汇编成金融全面概览。
我们采用的途径是在全系统协调银行监督，从而有效地部署员工，并发挥员工的专业特长。我们仍然保持与所监管机构面对面的接触，也仍采用现场考查。说到底，即使金融服务业发生了这么多变化，对其组织及领导班子的第一手了解仍是无可替代的。储备银行网络使美联储缩短了地理上的距离，大大提高了它了解其所辖机构的能力。
结论
自大约90年前问世以来，美联储通过不断演变生存下来并取得成功。经过国会授权及其自身内部重组，美联储已成为一个不断变化的实体，机构分散却协调一致。金融业的趋势表明今后会继续走向单一全国市场，本国和国际参与方会越来越多。于是，不可避免地需要进一步协调和统一。
不过，即使我们为了更好地履行央行的职责，演变为一个更加全面一体化的组织，我们仍会继续从分散的结构中汲取价值。今天，我们看到，无论在平常时期还是危机时刻，美联储的区域结构都是它最大的优势之一。◇
经Business Review，第三季度，同意重新刊登。版权所有2002年 Federal Reserve Bank of Philadelphia。保留所有权利。
- 伍德罗·威尔逊：(1856 - 1924)，美国第28任总统 (1913 - 1921)。— 译注
- 大萧条：20世纪30、40年代发生于美国的经济衰退。— 编注
与公众生活有关联的美国联邦机构
联邦政府内共有14个行政部门，每个部门又分成各有特定责任的机构。总共有百余个独立的联邦机构监管着生活的方方面面。
机构的大小和使命各异，有时它们的责任重叠。
以下是一些主要联邦机构的简介。这些机构的条例制定程序公开，接受公众监督：
消费品保障委员会 (Consumer Product Safety Commission) — 保护公众不受消费品的伤害。
联邦通信委员会 (Federal Communications Commission) — 监管电视、无线电、电缆、卫星和有线通信。
联邦紧急事务管理署 (Federal Emergency Management Agency) — 发生如飓风、地震、火灾的灾难时，向公民和地方政府提供援助以减少生命和财产损失。
联邦贸易委员会 (Federal Trade Commission) — 促进美国经济中自由和公正的贸易竞争。
国家公路运输安全司 (National Highway Traffic Safety Administration) — 制定和执行汽车安全标准以协助防止事故中的伤亡。
职业安全和健康署 (Occupational Safety and Health Administration) — 制定雇员依从的条例来保护工作岗位上的工人的健康。
证券和交易委员会 (Securities and Exchange Commission) — 负责保护公众在证券市场和其他金融市场上不受舞弊之害。
小企业管理局 (Small Business Administration) — 向小企业主提供贷款和发生如飓风、洪水自然灾害时提供金融援助。向妇女和少数族裔经营的企业提供支持。
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