作为监管者的政府政府在经济中的作用 William H. Frey
虽然美国的经济是主要按自由放任原则的资本主义经济，多年来政府依然不得不为监管而对经济活动进行干预，有时是加以仲裁。本文追溯了在应对历史上的大事时，政府在经济中作用的发展。
美国的城市面貌正在变化。市中心区和郊区、日益发展的阳光地带1和处于霜冻地带2经济停滞诸地之间为人熟悉的特异正因新的人口趋势，尤其是两个趋势，而变得复杂。一个趋势是移民人数迅速增长。每年约一百万人来到美国，以原国籍为拉丁美洲和亚洲国家的人为多，他们主要定居在城市地区。另一个趋势与婴儿潮时期出生的人3有关。这个多达7600万人的群体 — 经常被称为“蟒蛇腹中的猪”(the pig in the python) — 如今因老龄化而逐步移向蛇尾。他们中的大多数不愿再迁往城区，宁可在郊区“就地老龄化”。这两个趋势将对美国城市产生重要影响。
联邦政府在美国经济中起什么作用？它应该起什么作用？美国经济虽然主要以自由企业和通过公开与竞争的市场组织经济活动的理念为基础，但它也有因特定经济目的而进行政府干预的传统，其中包括限制垄断，保护消费者，向贫困者、残疾人和老年人提供生计，以及保护环境。
20世纪30年代大萧条1 (Great Depression) 后政府对美国经济的干预开始迅速增加，并在60年代继续强化直至70年代。但在70年代末，很多美国人认为政府管制过分并开始质疑这种管制的有效性。到了80年代，日趋深化的争议导致部分放松对若干行业的管制，其中包括电信业、航空业和铁路运输业。但在90年代初，针对这些行业放松管制的代价和裨益的争议仍在进行，与此同时出现了对其他行业有可能需要加强管制的关注。
自由放任与政府干预
两百多年来政府对美国企业的政策的理论基础是“自由放任主义”(laissez-faire) 。法语的 “laissez-faire”或译为“不干涉主义”是让个人利益在工商业运营中享有几乎完全的自由。18世纪的苏格兰经济学家亚当.斯密 (Adam Smith) 极大影响了自由放任思想的发展，并间接地影响了美国资本主义的成长。他主张如果市场具有竞争性，受自身利益驱使下的个人行为的共同结果是社会获得更高利益。虽然斯密确实赞同某些形式的政府干预—主要是为自由企业制定基本规则—他对重商主义2 (mercantilism) 的批判和对自由放任主义的倡导使他在美国颇得人心。
笃行自由放任主义并没有妨碍美国的私营企业家在诸多情况下求助于政府。铁路建造商在19世纪曾接受土地赠与和政府补贴。面临国外激烈竞争的行业曾吁求在贸易政策上加强保护主义。几乎全部由私人经营的美国农业多方受益于政府的扶持。制造商、工会、银行家和其他人以多种形式寻求政府援助，从减税到直接补贴。
换言之，自由放任的理论和为特定经济目的而向对政府要求具体帮助之间经常或与或取。然而，企业界中的许多人仍认为政府管制过多。他们认为有些非得遵循的规则没有必要。此外，他们说为了遵守政府的规定而填写报表不仅费钱而且提高了他们必须的要价。然而，其他许多美国人认为为了防止企业为增加利润而欺诈或损害工人或消费者利益，严格的监管是不可或缺的。这两种观点的支持者经常被贴上当代美国政治的标签。也就是说，保守派通常被定义为基本上赞同私营企业主创性，反对政府干预；而自由派则通常被定义为支持私营企业但更愿意接受政府干预，或许还积极支持政府干预。
政府干预的发展
在美国经济中，自由放任和政府干预之间并非始终如一地保持平衡。确切地说，美国建国初期，政府领导人几乎拒绝对企业进行任何控制。除了支援农业发展和在19世纪晚期对建造铁路系统的公司给予金融支持外，政府在商业事务中的作用微乎其微。
然而，随着20世纪的来临，美国工业兼并成越来越强大集团的现象促进了公民支持经济改革的全国性运动。支持这些改革的许多人本身就来自企业界，尤其是小企业。随着运动的发展，主张政府干预和控制经济的呼声越来越高。政府渐渐开始采取行动。1890年国会通过了《谢尔曼反托拉斯法》(Sherman Antitrust Act) 。
该项法律旨在以拆分被称为垄断集团的大企业联合体来达到恢复竞争和自由企业的目的。1906年通过的法律确保食品和药品必须有正确说明其成分的标签，以及肉类在出售前必须经过检查。1913年政府建立了一个新的联邦银行系统，即联邦储备系统 (Federal Reserve)，来调节国家的货币供应和对银行活动进行一些控制。
政府作用的最大变化体现在富兰克林.D. 罗斯福3 (Franklin D. Roosevelt) 总统应对大萧条而采取的“新政”(New Deal) 纲领中。在20世纪30年代，美国经历了历史上最严重的经济危机和最高的失业率。为了渡过难关，罗斯福总统和国会颁布了许多新法律，措施包括管制股票销售、确认工人组织工会的权利和制定工人工资与工时的标准。还加强了对食品、药品和化装品生产与销售的控制。
1930年以来颁布的许多法律和规定改变了美国经济的面貌。在美国购买的几乎每一样东西都受到某种政府管制的影响。食品生产商必须确切说明罐头、盒子或瓶罐里装的是什么。任何药品在全面试验和获得联邦机构批准前不得出售。许多行业必须由政府人员检查是否健康、安全或两方面都符合规定。汽车必须按安全标准制造，并必须有控制污染装置。商品必须明码标价，广告不得弄虚做假。这些只是政府目前保护消费者的措施中的几例而已。
法规和条例还从多方面保护美国工人。法律禁止招聘时的歧视行为；大多数工作岗位禁止使用童工，并为其他岗位 （如演出）雇用儿童作出规定；制定工作条件标准；保护独立工会享有组织、谈判及以和平方式罢工的权利。
此外，在20世纪，联邦政府在美国经济中的作用还扩展到大力满足贫困者、老年人和残障人的经济需求，以及保护环境。
联邦政府控制垄断的努力
政府为了公众利益而试图纠正的第一批经济弊端之一是企业的过度集中。19世纪末和20世纪初，美国经历了将小公司兼并成大公司为特点的经济高速集中的阶段。许多大公司在限制供应和抬高价格上达成协议；它们经常以降低价格和承受亏损直至竞争对手破产的手段挤垮势单力薄的公司。然后由幸存的公司接管其先前对手的资产，并抬高价格。
越来越多的美国人对不断的产业集中化感到担心，他们呼吁采取行动。政府为此于1890年推出《谢尔曼反托拉斯法》。该法规定任何人或企业垄断贸易，或通过立约、联合，或密谋来限制贸易均属违法。20世纪初，政府利用该法分拆了滥用经济权势的美孚石油公司 (Standard Oil Company) 和其他几个大公司。但是法庭制定了运用该法的准则，限定“不合理”限制贸易方属违法。一家公司可以在某一行业拥有或控制产量的大部分，但如果法庭认为它的行为是合理的，就没有必要分拆该公司。因此许多公司继续以兼并或收购与其竞争的公司来发展自身。
1914年国会针对持续发展的经济集中化通过了旨在增强《谢尔曼反托拉斯法》的两项法律：《克莱顿反托拉斯法》(Clayton Antitrust Act) 和《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act)。前者试图进一步明确限制贸易指的是什么。它取缔了价格歧视，不准只给某些买家而不给他人优惠；禁止签约规定制造商只向同意不出售其竞争对手产品的经销商出售产品；禁止有些类型的兼并和其他可能削弱竞争的行为。后者所建立的政府委员会旨在防止商业上不公平和反竞争的做法。
1912年，控制美国全部钢产量一半以上的美国钢铁公司 (United States Steel Corporation) 因在钢铁业内作为价格领导者 (price leader) 而被控垄断。但对该公司的诉讼直到1920年才结案。最高法院 (Supreme Court) 在其具有里程碑意义的裁决中认定美国钢铁公司不是一个垄断企业，因为不存在“不合理”的限制贸易。此案对规模大和垄断作了谨慎的区别。
第二次世界大战以来，政府在反垄断起诉方面行动积极。下列重要案例可以证明政府所做努力的程度：
1948年，在波特兰水泥公司 (Portland Cement) 一案中，最高法院的裁决废除了当时的报价制度。该制度规定报价包括从一特定地点起始的“标准”运输费用，而不管从特定工厂起始的实际运输费用是多少。
1957年，最高法院作出裁决，杜邦公司 (DuPont Company) —一家规模庞大的化学产品制造商—必须放弃它所掌握的通用汽车公司 (General Motors) 的股权，因为作为通用汽车公司的主要股权人导致其对该公司的控制。
1961年，电气设备工业被发现犯有操纵价格以限制竞争的罪行。有关公司同意巨额赔偿消费者的损失，有些公司主管因非法策划价格垄断而锒铛入狱。
1982年，司法部 (Justice Department) 对美国电话与电报公司 (American Telephone and Telegraph Company，AT&T) 长达13年的诉讼结案，AT&T同意放弃其22个地方上的贝尔系统 (Bell System) 运作公司。作为交换， AT&T得到许可进入包括数据处理、电话和计算机设备销售和计算机通讯装置等先前被禁止的领域。
2002年，司法部与计算机软件巨人微软公司 (Microsoft) 的官司最终得到解决，这是有史以来最大的反垄断案。这场被视为微软取胜的诉讼的最终结果远未达到政府拆分微软的初衷，仅规定了一些制约。至关重要的是，微软必须向与其竞争的软件公司提供信息，以便它们开发能与（微软的）计算机操作系统接口的竞争性软件。微软还不得报复推出竞争性产品的计算机制造商和软件竞争对手，而且必须以统一标准对待获得许可证的合作厂商。
保护环境
相对而言，联邦政府较迟才为保护环境而名正言顺地对经济进行相当大的干预。虽然美国首部重要的污染控制法律制定于1899年—它规定除下水道排放至可航行水域的污水外，倾倒任何液体废物均为犯罪行为—但它几乎从未付诸实施。此后60年中，再没通过几部控制污染的联邦法律。
然而，自20世纪60年代，美国人开始越来越多地关切工业发展对国家和世界的影响。大城市中出现的烟雾和其他形式的空气污染被归咎于道路上数量日趋增多的汽车发动机排放的废气。许多环境保护主义者公开提出为了保护环境必须牺牲一些经济发展。时过不久就通过了许多控制污染的立法。早期的成就之一便是《1963年洁净空气法》(Clean Air Act of 1963) 及随后该法的修正案。它们为减少汽车废气污染制定了目标与步骤。控制污染扩大的其他主要立法包括《1972年净水法》(Clean Water Act of 1972) 和《1974年安全饮用水法》(1974 Safe Drinking Water Act)。
环境保护主义者的一项重大成就便是于1970年12月成立了美国环境保护署 (U.S. Environmental Protection Agency，EPA)，由单一的机构统筹许多保护环境的联邦计划。这解决了多年来有关如何最有效地保护公民健康和福祉不受工业社会危险副产品之害的公众争论。许多美国人曾抗议政府缺乏组织来控制污染物—如工业烟尘、露天倾倒废物和未经处理的污水和化学废物—它们被排入大气、水和土壤中。
EPA受命控制和缓解大气和水的污染，以及由于固体废物、杀虫剂、噪声和辐射造成的污染。该机构有权协调和支持州与地方政府、私人和公众团体，以及教育机构的研究及反污染的工作。它制定和执行可容忍限度内的污染条例，并建立整治污染源使其符合标准的时间表。鉴于大多数防止污染的要求是近期制定的，因而允许工业部门，在合理期限内—经常是若干年—达标。地区的EPA办公室为全面的环保活动制定、提出并落实经批准的地区计划。监测数据显示环境有所改善，全国范围内几乎各类空气污染程度都下降了。
然而，1990年时，人们感到应更进一步努力与空气污染做斗争；国会通过了《洁净空气法》的重要修正案，并经乔治.布什4 (George Bush) 总统签署。作为规定之一，修正案建立了一个创新的以市场为基础的系统，以保证大幅度减少造成被称为“酸雨”的二氧化硫排放。这种污染被认为给森林和湖泊带来严重破坏，尤其是在美国东部和毗邻的加拿大 (Canada) 。
监管者：“看门狗”机构
至20世纪90年代初，国会已授权百余个联邦管理机构。所有这些机构都有一个共同点：以保护公众利益为宗旨。它们对一大批领域内的活动实施监管，从贸易到电信，从核能到产品安全到就业机会。
监管机构的运作受到政府中行政、立法和司法三部门的影响。它们由行政长官或委员会领导，前提是两个主要政党的代表人数相当。固定任期通常为5至7年的行政长官由总统委任后经参议院 (Senate) 确认。国会监督这些机构如何使用拨款。法院审议任何有争议的决策。每个机构的工作人员经常在千人以上。
在局外人看来，这些机构行使着法院的职能。公司官员或其他人被控违反联邦法律或条例时，相应的机构举行类似庭审的听证会。像在法庭上那般，被告由律师代表。联邦法院可审议该机构所做的任何裁决，并有可能将其撤消。每年这些机构一共做出10万以上的裁决，远远超过所有联邦法院的裁决总和。这些机构做出的绝大多数裁决不致引发当事人的异议。
依据法律，这些机构独立于总统的权限，并在理论上独立于政党政治。但是，这些管理机构的批评者指责其行政长官有时受到代表自己选民利益的国会议员的压力或受本应由这些机构管制的商业利益的影响。此外，管理部门的官员因管理有关行业而熟谙该行业的知识，有些人一旦任期期满后便在该行业中获得高薪工作。还有些人报怨，由于企业情况时常变动，政府有关规定经常过时。
有些上述的弊端看来就曾出现在当年的一系列事件中。这些事件使上世纪80年代和90年代初美国储蓄行业的主要组成部分“储蓄和贷款”(savings and loan，S&L) 机构瘫痪并几乎被毁。 S&L的一贯做法是揽纳小储户的存款，将其投资于长期住房抵押贷款。S&L无处不在；有一时期，几乎所有的美国人买房时都从S&L贷款。多年来S&L始终保持存款低利息，但是数以百万计的美国人仍将钱储蓄在它们那里，因为S&L被认为是极为安全的投资对象：由美国政府机构联邦储蓄贷款保险公司 (Federal Savings & Loan Investment Corporation，FSLIC) 提供存款担保的上限为4万美元；并且为避免过大风险，准许 S&L投资的种类受到严格的控制。
然而，自60年代开始，总的利率水平开始上扬，到了80年代，利率高得大多数 S&L无力揽存。这使它们陷入极度的金融困境。为了应对这一问题，政府于80年代开始分阶段取消S&L（以及银行）的存款利率的上限，同时将担保的存款额上限提高至10万美元。这一举措给 S&L的住房抵押贷款组合造成巨大和全面的损失，因为抵押组合收回的利率大多低于支付给储户的利率。在S&L的埋怨声下，国会又放松了限制，准许S&L从事消费者、企业和商业不动产借贷金融活动。有些对S&L资本需要量的监管程序也放宽了。S&L惟恐自己被淘汰，就涉足风险性极大的活动，如将储户的存款投入投机性不动产项目，很多这样的项目最终因经济情况变得不妙而无利可图，尤其是在美国西部。但是，预算紧缩加上放松监管的政治压力使管理机构和人员减缩到这样的程度，以至眼见展现的危机而力不从心。在这种干什么都行的气候下，有些S&L被不轨之徒掌管，他们便为自己及其朋友巧取豪夺。
到了80年代末，大批 S&L陷入无力偿还债务的困境，1970年尚在营业的S&L，约有一半到1989年已不复存在。对储户提供保险的FSLIC自己也失去偿付能力。在几年的时间里，S&L危机发展成美国历史上最大的全国性金融丑闻。1989年国会和总统同意采取名为《金融机构改革、复苏与执行法》(Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act，FIRREA) 的靠公债支持的紧急援助措施。这一法案提供500亿美元来关闭无支付能力的S&L、彻底改变储蓄机构的监管部门和规定新的投资组合限制。建立起一个称为清算信托公司 (Resolution Trust Corporation，RTC) 的政府机构来清算无清偿能力的 S&L。1990年3月又向RTC注入了780亿美元。但是，整顿 S&L所需的估计总成本继续攀升，1991年时已高达2000亿美元。
S&L破产与高利率给其他金融机构带来的问题交织一起，这些机构包括银行和保险公司（其中有些已经倒闭或濒临破产）。尽管S&L危机的原因众多，但起主要作用的还是放松了管制，更具体地说，是过多的政治压力使管制机构在严格执法明显符合公众利益时却无法履行职责。不足为奇的是许多美国人做出如下的结论：虽然政府的高压管制不好，但执行重要管制上过分宽松同样不好，甚至更坏。
经济增长和稳定
20世纪30年代的美国仍在大萧条中挣扎时，美国政府开始在促进经济增长和稳定上起积极的作用。一个重要的影响来自英国经济学家约翰.梅纳德.凯恩斯 (John Maynard Keynes)，他研究出一种分析和解释济萧条的方法。他于1936年出版的有影响力的著作《就业、利息和货币通论》(The General Theory of Employment, Interest and Money) 一度似乎彻底变革了美国的经济理念。凯恩斯观察了收入、储蓄、消费、投资和利率的相互关系；他认为在一个经济体制中私人投资量的大小决定着该经济制度是否停滞或扩展。凯恩斯是最先提出以财政政策积极影响经济是政府特定职责的人中的一个。他将政府开支或减税视为达到经济既扩展又稳定双重目的的首要手段。
罗斯福总统的“新政”计划包含了许多凯恩斯的思想。第二次世界大战后，凯恩斯的充分就业政策被美国和许多其他国家接受。在20世纪30年代的大萧条期间，凯恩斯说国家应该“借助消费再度繁荣。”他认为应安排失业者工作，重新分配收入，从而贫困者能有钱消费。
这一如何应对经济的观点所提出的政府作用比直至当时可接受的大得多。20世纪30年代以来，美国经济学家间的分歧经常就在于他们愿意在多大程度上承认凯恩斯分析的正确性。在70与80年代，凯恩斯式的政策遭到抨击，据说这种政策造成了“滞胀” (stagflation) 时代 —一个不良的高通货膨胀和低经济增长并存的时代。在由此产生的反对大政府的形势下，凯恩斯主义并没有消失，但开始在制定经济政策中起着小得多的作用，保守派当权时尤其如此。
制定经济政策
国会通过《1946年就业法》(Employment Act of 1946) 时，它宣告促进最大限度的就业、生产和购买力将成为联邦政府的政策。该法授权总统任命一个三人经济顾问委员会 (Council of Economic Advisers，CEA) 来研究经济情况和建议总统采取必要的措施。
《1946年就业法》强调充分就业，却没有明确如何达到这一目的。该法确认自由和竞争本身就是重要的目的。它还声明，国家应该依靠自由企业，而非政府对企业的指导，来管理规模宏大的经济。
CEA就经济问题向总统提出建议，并在政府决定采取何种行动时协助确定政策基调。CEA没有直接的权力，但须时时关注收入、生产和就业方面的变化。它向总统建议经济政策，并协助准备向国会提出的报告。
联邦政府的首席经济政策官员是财政部长。国会于1789年建立的财政部 (Department of Treasury) 负责制定和建议财政（开支）和税收政策；管理国债；执行有关联邦税务的法律；起到政府金融机构的作用；汇集进口税的收入和执行海关法律；制作钱币和纸币。
联邦预算
联邦开支是政府在美国经济中至关重要的作用之一。联邦预算提供对预期收入的分析和来年详尽的开支计划。它必须制定成法律，以使汇集财政收入和支出资金合法化。
预算在总统监督下编制，而后呈交国会修改和批准。预算帐目由财政部掌管，每年年底加以审计。敏感的国家安全领域除外，所有公民都有权审查审计结果和检查公共资金如何收入和支出。
依次完成的预算全过程—编制、批准、执行和审计—被称为预算周期。预算旨在表明主要收入来源，如个人所得税、从价销售税和营业税。开支部分按政府部门和机构列出，并经常以概括的数字列出用于如医疗保健、国家安全或教育的开支。预算书还表明与国会实际批准的数额相比，每项计划所要求的资金数额。这些数额明列三年，任何阅读预算的人就能多少了解某一特定计划的开支朝哪些方向倾斜。
编制预算是一项复杂的政治进程，差不多提前一年开始。几乎政府的每一个机构都积极争取它们所要的拨款，通常还得到特殊利益集团的支持。由总统最终决定要求国会为每项计划拨款多少以及预算总额是多少。
众议院拨款委员会 (House of Representatives Appropriations Committee) 对预算提案进行初审。该委员会通过小组委员会为预算书中涉及的每一个政府部门和机构举行听证会。这些部门的官员在公开听证中为获得拨款进行辩解。听证的内容经常很细致；国会议员时常咄咄逼人地盘问那些花钱的官员。
而后，拨款提案提交全体众议员，通过后送往参议院。参议院拨款委员会 (Senate Appropriations Committee) 自己召开听证会后将它的意见提交全体参议员。来自两院的委员会就两个预算书的分歧逐项达成妥协后呈交总统签署批准。如果总统否决了拨款提案，便交回国会进行表决。如果两院各有2/3赞成票，即使总统否决，拨款提案也成为法律。倘若所必需的票数不足，就得另行制定一个新的折衷拨款提案，经表决后成为法律。涉及所有机构和部门的总预算分解成12至15个不同提案。
总统的预算要求反映了经济政策的轻重缓急和执政目标。一般而言，为了稳定经济，政府根据需要紧缩或增加开支。经济稳定一般是按充分就业、通货膨胀和通货紧缩控制和国民经济增长等因素来考量。其他考量可以包括公平地将资金分配给全国不同地区、满足贫困者的需求和试图达到预算相对平衡。1974年国会有了它自己的预算工作人员，即国会预算局 (Congressional Budget Office，CBO)，该局就不同开支计划的可能经济效果向国会提出建议和就拟议中的政策的成本提供信息。CBO还监督包括联邦预算在内的政府在经济中花费的总体效果。CBO的工作有助于促进国会自律。这样一个预算形成过程可使国会确定自己的全国性轻重缓急的事项，而后再与总统进行协商。
美国的预算进程因此不仅复杂而且覆盖面广。公民可在许多关键之处提供意见，它并且总是美国人民中不同利益和政治哲学的妥协产物。◇
选自Brookings Review。版权所有2000年The Brookings Institution, Washington D.C.。
威廉.H. 弗雷 (William H. Frey) 是加州桑塔莫尼卡 (Santa Monica) 米尔肯研究所(Milken Institute) 高级研究员。他还是奥尔巴尼纽约州立大学社会与人口分析中心 (Center for Social and Demographic Analysis, State University of New York at Albany) 的教授和密歇根大学人口研究中心 (Population Studies Center, University of Michigan) 的研究科学家。
大萧条：20世纪30、40年代发生于美国的经济衰退。— 编注
重商主义指17-18世纪流行于欧洲的一种经济学说和政策体系，认为只有金银才是一国真正的财富，只有外贸出超和顺差才能使更多的金银流入本国。— 译注
富兰克林·D. 罗斯福: (1882-1945)美国第32任总统。他是美国历史上唯一连任三届的总统（1936、1940、1944）。— 译注
乔治·布什：(1924- )，美国第41任总统 (1989-1993)。—译注
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