作为监管者的政府美国政府诚信制度与道德

Jane S. Ley

---

虽然所有国家和所有政治制度都面临政府腐败这一问题，然而，区别在于政府是否和如何对抗腐败和其他不当行为。在美国，19世纪出现的若干桩丑闻促发了与普遍的腐败行为的斗争。随着时光消逝，一个高度发展的法律和条例机制逐渐形成，并仍在不断完善中。它旨使政府机构和官员防止、发现和纠正不符合公众利益的行为。这一机制的最重要目的是促进机构和每个政府雇员的诚信。

美国联邦政府进行的所有的自我管制的根本基础是《合众国宪法》(U.S. Constitution)。在18世纪末，独立战争 (Revolutionary War) 后，《宪法》起草人深受他们自己的认识的影响：认为他们最为熟悉的欧洲政府制度是腐败的。开国元勋们认为，权力过于集中在任何一个执政机构都有危险。《合众国宪法》是以“我们，[合众国的]人民......”开始的，开宗明义就强调美国政府是由民所建和为民所用的，而且必须对它的公民负责。这就是为何政府雇员在美国经常被称为“公仆”，并在代表集体意愿行事时被称为“公众受托人”。

《合众国宪法》将联邦政体分为三个各司其职的部门（司法、立法和行政），并在它们的权力上实行“制衡”制度。它还允许各州在联邦框架内保留相当大的权力。虽然这种权力分散可能在某些方面效率低下，但开国元勋们强烈地意识到，这是确保“我们，[合众国的]人民”不会屈从政府内某一个独裁势力、同时确保政府不至被为自己特定利益服务的人形成的暴虐小集团所左右的最佳方式。

政府机构的诚信

各项法律和条例落实了宪法规定的权力分立，它们规定政府的所有机构和法院必须遵循的总的程序要求，以确保政务活动公正、一致，并且在公众监督下行事。这种公开程序的一致性和透明度是籍以提高政府诚信程度的种种机制的关键组成部分。

譬如，在20世纪中叶，国会 (Congress) 颁布了一系列法律—包括《行政程序法》(Administrative Procedures Act) 和《阳光政务法》(Government in the Sunshine Act) —要求政府机构在制定规则和实施条例等行政活动中遵循标准的程序，并在公开讨论的基础上开展那些活动。国会还颁布了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，该法允许广大民众广泛接触政府档案和信息。如果政府机构不按照标准的成文程序或未经适当的公众讨论就启动行政程序，公众可以向联邦法院提起诉讼。此外，联邦法院进行的所有民事和刑事诉讼必须遵循已经发表的标准规定。

最后，政府还通过一系列法规为签发政府合同的过程制定了标准、竞争和公开的制度。就更广的范围而言，政府要按标准和程序来动用国会拨给的经费。国会的得力助手总审计局 (General Accounting Office) 可以审计和评估政府机构的计划，以协助确保政府经费开支得当并有根有据。

个人诚信

然而，任何政府活动均由个人完成。因此，雇员资格和行为也是一个不断规范的领域。美国历史早期，获得政府职位是根据一种所谓的（选举获胜的政党分与党员、支持者官职的）“政党分肥制”(spoils system)，工作中的个人行为不受严密的控制。每任总统当选后，他带来曾支持他竞选然后指望在政府中任职的人。在新政府中有影响的人会出售他们为其他人获得职位的能力，以换取后者一定百分比的薪俸，而那些乐意支付的人这么做是因为他们期待着以其他方式从国库“报销”。令人垂涎三尺的是那些能从公众收钱的职位。在选择这些雇员时，诚信或能力并非头等重要。譬如，在19世纪30年代，萨缪尔·斯沃特伍特 (Samuel Swartwout) 被任命为纽约港 (Port of New York) 的税务官。在他首任期间，港务局的钱被发现短缺21万美元，但是由于他支持的下届总统候选人胜出，再度被任命。在任职期间，他卷吞125万美元以上的公款逃往欧洲。今天看来这也是一笔相当可观的钱，而在19世纪初更是联邦财库中的一笔巨款。

这个腐败透顶的联邦机构成为全国性丑闻。改革虽然着手进行，但未能成功地激起足够公愤以便强行作出重大改革。最终，还是1881年杰姆斯·加菲尔德¹ (James Garfield) 总统被一个认为总统欠他一份特定工作的人刺杀才催化了这方面的改革。1882年国会选举期间，公众要求改革。1883年，新的国会颁布了第一个全面的文官法律—《彭德尔顿法》(Pendleton Act)。它建立了择优录用的考试、按功绩提升和对公务员职位和薪俸分类要求的合理制度。目前由美国人事管理局 (U.S. Office of Personnel Management，OPM) 和功绩制保护委员会 (Merit Systems Protection Board) 管理的制度是以《彭德尔顿法》为基础，并包括处理不称职和不当行为的标准行政程序。领取合理和足够薪水和以功绩为基础的文官队伍是任何成功的反腐败计划的关键因素，这在联邦层面上已毫无异议地获得认可。

雇员的政治活动

20世纪中叶，约束政府雇员政治活动的规定也开始出台。《哈奇法》(Hatch Act) 是第一部有关限制的全面性法律。如今这些限制统称为《哈奇法》。它们有双重目的：保护雇员，使竞选公职者无法向他们提出帮助竞选的请求，并保护公众，使政府官员无法利用职权和官位之便帮助特定候选人。初始的禁令相当严格；较近期的《哈奇法》修正案则允许大多数雇员个人参与某些政治活动。然而，该法仍然禁止利用职权或影响力来从事干预选举的活动；禁止代表候选人募集或接受政治性捐助；禁止在工作时、在联邦政府场所或身着政府制服时从事政治活动；禁止怂恿或劝阻与雇员所在机构有业务关系的任何人进行政治活动。目前，这项法律由行政部门内的一个小机构—美国特别检察官办公室 (United States Office of Special Counsel，OSC) 负责执行，对违法者的惩罚为解除公职或在一定情况下不少于30日的停薪留职。

告发者保护

特别检察官办公室还负责落实1989年的《告发者保护法》(Whistleblower Protection Act)，该法是政府诚信框架较新的组成部分。“告发者”是指一个组织内部向公众或当权者揭露该组织不当行为的人。根据该法，OSC提供了一条安全渠道，雇员可以通过它提供违反任何法律、规定或条例、管理极度不善、大量浪费资金、滥用权力或对公共健康与安全构成实质性或特定危险的证据而无需害怕打击报复，并且除非本人同意，可以不暴露身份。OSC的权力还将延伸至保护告发者不因进行了受保护的揭发而遭报复。

利益冲突与道德

政府官员及雇员的个人利益冲突及“道德”150多年来几乎完全按刑法和刑事诉讼处理。政府官员行贿或受贿早年即被禁止。随着特定丑行的出现，被禁止的行为也增加了。早年的舞弊涉及政府官员在南北战争中向政府财政部门提出无根据的索赔或靠从不兑现或提供次品（因而造成更多伤亡）的合同中饱私囊。这些舞弊案导致一系列禁止政府官员通过参与政府决策和操作以牟私利的刑法出台。这些法律中的基本禁令至今有效。

20世纪60年代初，公务员作为一种受尊敬的职业再度令人感兴趣，部分原因出自约翰·F. 肯尼迪² (John F. Kennedy) 在总统竞选中展现的辩才，这导致将侧重点从简单的刑事禁令转移到了激发向上的标准。不过，首先还是用通俗的语言重新起草了联邦刑法，然后作为一个单独的组成部分列入了美国法律体系。肯尼迪政府还着手为行政部门官员创建一项行政（非刑事的）行为准则，不仅用来处理实际的利益冲突，还适用于会产生这类冲突迹象的行为。这一新对策基于一种信念，即只要看似出现利益冲突时公众对政府的信任便遭到损害。因而，行政准则涉及的行为的范畴远远超过了刑法禁止的行为。

1965年，林登·约翰逊³ (Lyndon Johnson) 总统在肯尼迪死后继续推进这一计划，并发布了11222号行政命令(Executive Order 11222)，规定了公职人员行为的6条基本原则。该行政命令明确规定政府雇员应避免可能被视为或导致如下后果的行动：1）利用公职谋私利；2）对任何组织或个人偏心对待；3）妨碍政府效率或效益；4）丧失行动的完全独立性或公正性；5）在官方渠道之外做出政府决策；6）给公众对政府诚信的信心造成不利影响。

违反这些准则的结果不是监禁或罚款，而是行政制裁，如申斥、停职或除名。这样便对政府官员行为设定了高得多的期望，而且，这些准则不仅具有可执行性也含有激励向上的一面。

20世纪70年代中期，导致理查德·尼克松⁴ (Richard Nixon) 总统后来遭弹劾和辞职的那些行为严重损害了公众对领导人的信心。多少是针对这一点，国会在机构内部建立了名为“监察长”(inspectors general) 的“看门狗”。监察长的部分职能是就他或她任职的机构的计划或运作提出独立和客观的审计；就如何提高机构的计划或运作的效益、效率和效果提出政策性建议；防止和明察在计划和运作中的欺诈行为。然而，人们还认识到，仅仅执行规范机构和雇员行为的法律还不够，还需要预防性措施。1978年，国会在通过《监察长法》(Inspector General Act) 的同时，还通过了建立政府道德办公室 (Office of Government Ethics，OGE) 的 《政府道德法》(Ethics in Government Act) 。与全世界许多奉命处理利益和道德冲突的政府机构不同，OGE原来就不打算是、现在依然不是一个处理个人行为的执法部门，而是负责制定预防计划 （公布财务状况、提供咨询和教育），并负责为整个行政部门制定道德政策。调查和执法由行政部门内的其他机构进行，如机构监察长和司法部 (Department of Justice)。这样，OGE不致同时扮演“顾问”和“警察”两种角色。

就政府的立法部门而言，《宪法》规定参议院 (Senate) 和众议院 (House of Representatives) 各自负责确定其成员的资格和行为标准。两院如今各有一个由自己的成员组成的“道德”委员会，并自行制定了行为准则，作为对刑法的补充。这些委员会对同事提出劝柬，听取投诉，如果必要向各自议院提出制裁建议。虽然议员是选举产生的，参议员或众议员仍可因行为不当被其余议员赶出国会。

司法部门也为联邦法官和司法系统的其他雇员制定了行为准则，并设有委员会提供与那些准则相关的咨询。它还有听取针对联邦法官提出的投诉的程序。联邦法官可因严重行为不当经众议院认定、参议院弹劾后被撤职。被弹劾的联邦法官由司法部追究其刑事责任。对情节较轻的行为不当，可进行其它制裁，如公开或不公开申斥，或变更由其审理的案件。

触犯刑法的利益冲突

总的来说，有关利益冲突的刑法禁止司法、立法和行政三大部门的官员和雇员接受贿赂或赠与、禁止在与政府交涉的事宜中充当个人的代表，或伙同他人向政府提出索赔要求。任何政府事务一旦涉及他们本人、配偶、子女或与其有信托或雇用关系的组织的财政利益，行政部门的官员均不得参与。他们还被禁止从私人渠道接受薪金或补充薪金作为其公务活动的报偿。最后，行政和立法部门的前官员和雇员离任后在一定时间内不得代表他人就某些类别的事宜与政府交涉。刑法规定的最高罚款为25万美元和/或5年监禁，但违法行为亦可按民事案件处理。

财产公开

立法、司法和行政三个部门的高级公务官员需提交财产公布报告以便任何人调阅。在联邦政府一旦就职或成为该职位候选人时就须提交该报告，而后每年都须申报；在联邦公职任满时也应提交报告。这样，公众就有机会判断一个官员能否公正或是否公正、是否介入过利益冲突或是否如实公开了自己的财产和债务。一般情况下，这些报告要求申报大部分资产和收入来源；负债情况；礼物；委托状况或受雇的职务；与过去的雇主达成而仍然有效的协议；某些资产的购买、出售和交易；第一次申报者，如果在成为公务员前提供过有偿服务，还须申报主要客户的姓名。行政部门的中层官员向所在机构呈交不公开的内容相对简单的财产公布报告。

联邦政府官员和雇员的财产曝光给政府提供了最佳防范工具之一。通过审阅报告，政府有机会预测雇员的经济利益和活动与其职责间的潜在冲突。他们的所在机构就能改变雇员的职责，或就避免实际冲突而必须采取的措施向他们提出建议。这些措施可以是取消资格（recusal: 回避涉及可能出现利益冲突的决策）、放弃财产、自私营部门辞去职位或职务或建立全权信托。当然，如果申报报告公开的信息显示有违某项法规或报告有假，它们可用于执法目的。然而，美国的财产申报制度不用来检测非法致富，它不要求公开财产净值。

行为准则

司法、立法和行政三个部门的行为准则范围可能包括限制从政府外来源或政府其他雇员处接受或索要礼物；在政府外就业和参与其他活动；经济利益冲突；不公正地行使职权；谋求其他职业；滥用职务（即利用公职谋私利、滥用不公开的信息、滥用政府财产和滥用公务时间。）行政部门的行为准则管辖部门中所有职业性和政治性的被委任人员。准则对最高层雇员的要求更加严格，以致标准并非一视同仁。违反行政部门行为准则的惩罚自申斥到革职。涉及一名职业公务员时，这些制裁必须遵循标准文官行政程序执行。

从《宪法》本身开始，美国为促进和建立诚信和道德制定了一个法律和管制相互依赖的制度。这一制度旨在通过为执行政务活动制定一致、公正和公开的程序来促进政府机构的诚信，以及通过制定公正、一致和可执行的道德行为准则来提高雇员个人的诚信。这是一个与时俱进的制度，它必须而且需要不断适应新挑战，如政府本身的作用和规模发生变化以及新技术对政府工作进程的影响和有时构成的压力。◇

---

选自Policy Review。版权所有2001年Policy Review。保留所有权利。

1. 杰姆斯·加菲尔德：（1831-1881），美国第20任总统 （1881）。就任总统仅4个月，即在华盛顿车站遇刺。 — 编注
2. 约翰·F. 肯尼迪：（1917-1963），美国第35任总统（1961-1963）。1963年在达拉斯 （Dallas) 遇刺身亡。 — 译注
3. 林登·约翰逊：（1908-1973），美国第36任总统（1963-1969）。 — 译注
4. 理查德·尼克松：（1913-1994），美国第37任总统 （1969-1974）。 — 译注