应对棘手的问题不仅是庇护所 Christopher Swope
美国城市无家可归者问题是个没有简单回答的棘手问题。本文介绍的是一个城市在处理这个问题所经历的崎岖不平道路的经验。该城市的做法不只是提供临时住处，而是帮助无家可归者掌握“生活技能”。但是，即使这是成功的经验，仍然招致批评。批评者说这样做无视那些不能或不愿帮助自己的人。
佛罗里达州劳德代尔堡 (Fort Lauderdale, Florida) 市政厅街对面便是对无家可归者问题漫长而痛苦的争论所留下的伤痕。一块闲置的停车场的沥青路面上漆着数以百计已经褪色的黄长方框，每个的大小是一个普通车位的一半，彼此相隔3英寸。黄色方框多到上了一条人行道，又延伸在一条小街上。5年中，无家可归者就在这如此恶劣的条件下并排睡在白色顶蓬里这些空间的小床上。如今，剩下的只是那些长方框。它们是“帐篷城”的幽灵，那是布劳沃德县 (Broward County) 谁都记得，可谁都想忘却的地方。
“帐篷城”曾是布劳沃德县内最大城市市中心的一块溃烂的疥疮。有一时期，多达350名无家可归者生活在臭气熏天、犯罪活动猖獗的露宿地，还有好几十人在附近晃荡着等待食物施舍。 这是使一个城市最丢丑的事，不仅因为它以再清楚不过的方式表明无家可归者的问题已经严重到何等程度，还因为它象征着缺乏就此采取措施的政治意志。
如今，情况发生了引人注目的变化。无家可归者已经撤离了市中心。在离“帐篷城”旧址不远的地方耸立着一栋明亮的新庇护所，体现了布劳沃德县对无家可归者的新政策。孩子们在淡棕黄色建筑外的绿草如茵的院子里嬉戏，而大人们在上生活技能课、在电脑房里准备自己的简历和浏览招聘网页。居住在这里的人都与社会工作者结成对，一起制定个人的康复计划。他们应在预期的90天内搬出庇护所，住进过渡性住房或者过上长期独立的生活。尽管成功的机率不高, 一半以上的人做到了这一点。
这栋有两百个床位的建筑和传统的无家可归者设施差别如此之大，以至县官员们都感到临时庇护所听着刺耳，而称它是无家可归者援助中心 (Homeless Assistance Center，HAC)。这个叫法名副其实。就无家可归者政策而言，第一次把重点放在恢复人们的自立能力上，而不仅仅让他们夜里不挨冻不挨浇。
但是，尽管新计划引人注目，也有自己的问题和挑战。对那些真心诚意要彻底改变生活的无家可归者来说，HAC犹如天上掉下来的馅饼。失业的妈妈可以受到职业培训。酗酒者的生活得到整治，并开始用工资支付房租而不是花在杯中物上。问题是像在其他任何一个社区一样，劳德代尔堡的无家可归者中有很大比例的人不愿意或无法改变。他们别无所求，就是一个栖身之地和一张床。事实上，与不那么有远见卓识的计划相比，援助中心对康复的重视和所有规定更可能使他们避而远之。
有些人说一种双重系统在逐渐发展中，在这种系统中有些无家可归者受到偏爱。佛罗里达州法律服务机构 (Florida Legal Services) 律师珍妮特.赖利 (Janet Riley) 说：“地方政府将帮助那些‘值得帮助’的无家可归者，那些最有可能遵守我们的规定和计划的人，那些能根据政府的计划帮助自己的人。” 弃之不顾是“‘不值当的’无家可归的人 — 那些人因患有精神病或其他残疾而无法遵守规定和计划，也不能按无家可归者援助中心制定的框架生活。”
县里的官员承认有这个区分，但是他们不为此感到抱歉。“我们必须帮助那些愿意帮助自己的人，”布劳沃德县言辞强硬的人力服务部门主任安热洛.卡蒂斯略 (Angelo Castillo) 如是说。想要获得这个系统帮助的人都能如愿以偿只需要去HAC就行了。“对那些不想帮助自己的人，我们帮不上大忙......有人把这叫‘强硬的爱’。我们称它为‘投资回报’。”
对布劳沃德县和县里的估计约5千名无家可归者而言，从“帐篷城”到HAC的历程标志着动荡不安的10年。近在1997年时，该县还没有给无家可归者提供一处临时庇护所。当地政府考虑的主要反应是定期派警察去公园抓人。到1999年末，因有了持续不断的专款资助，两个庇护所已经建成并投入了使用，另一个在修建中。布劳沃德县终于精心制定了一种更像是一劳永逸的解决途径，而不是头疼医头的修修补补。
布劳沃德县的新对策是为无家可归者服务的“连续关怀”模式发展而成。该模式日渐被全国各地接受。过去无家可归者服务由诸多非赢利性和宗教组织分头进行。但越来越多的社区把紧急庇护所、过渡性住房、租得起的住房等各项服务组合成一个连贯的康复安全网。
美国住房与城市发展部 (U.S. Department of Housing and Urban Development， HUD) 一直在它的拨款过程中贯彻这个新思路。要想分享一块联邦政府10亿美元的大蛋糕，各地负责安置无家可归者的各地官员就得按照该部的要求进行协调和共同策划。他们必须从连续性的角度分析目前服务的状况，并决定他们最迫切的需求。
在大多数地方，最大的缺口是永久性住房。据HUD的统计，1991年至1997年间，全国范围内人们租得起的闲置可租赁房屋减少了5%。与此同时，赤贫租房者的人数日渐增长。住房症结是造成20世纪90年代可耻而具有讽刺性的社会现象的原因之一：即使经济腾飞，无家可归者的人数仍不断攀升。
有些社区最急需的是紧急或临时床位。根据全国无家可归与贫困问题法律中心 (National Law Center on Homelessness and Poverty) 自50个最大城市最近向HUD的申请资料所得出的结论，大多数城市约两个无家可归者才有一张紧急或临时床位。在有些城市这个比率还要高。佐治亚州的亚特兰大 (Atlanta, Georgia) 是4比1，俄亥俄州的托莱多 (Toledo, Ohio) 是6比1，包括奥斯汀 (Austin) 在内的德克萨斯州特拉维斯县 (Travis County, Texas) 是11-1。
布劳沃德县的当务之急是紧急庇护所。县内没有一个城市经营过庇护所。全县有5千名无家可归者，可只有廖廖几个私人组织管理着不到5百张床位。布劳沃德县的官员们决定从头做起，盖两个新型的中心把紧急床位翻一番。他们不是装修一座旧建筑，而是专门为无家可归者设计新设施。
但是，“帐篷城”所在地的褪色黄方框形象地证明了该项任务远非一帆风顺。建造庇护所牵涉的政治非常微妙。1999年2月，工作人员清理帐篷时劳德代尔堡市市长吉姆.诺格尔 (Jim Naugle) 说：“花的时间比我们想的长得多的多。我连做梦也没想到会花5年。”
如果不是因为南面的迈阿密-戴德县 (Miami-Dade County) 10多年前的一起案件审理，布劳沃德县有可能至今仍对无家可归问题漠视无睹。当时，这两个县都严重匮乏紧急床位。对无家可归者的政策主要是派警方的“流浪汉治理小队”去当地公园扫荡，以闲荡或在公共场所小便的轻微罪名予以拘捕。
1992年，美国地区法院法官C. 克莱德.阿特金斯 (C. Clyde Atkins) 终止了“流浪汉治理小队”的行动。称为“波廷杰” (Pottinger) 裁决的实质是：无家可归者无处可去，但他们总得有地方落脚。从长远考虑，必须建造更多的临时庇护所。就眼前看，该裁决要求各城市设立无家可归者能落脚而无须担心被捕的“安全地带”。
迈阿密的反应是政府和私人对无家可归者服务声势浩大的支持。无家可归者问题家喻户晓。 县长亚历克斯.佩内拉斯 (Alex Penelas) 当时是县委员会委员 — 成了这一运动在政界的倡导者，他奋力使一项食品与饮料税得以通过并以所收税款资助无家可归者计划。在私营企业界，《奈特里德》 (Knight Ridder) 报业集团已退休的首席执行官小阿尔瓦.恰普曼 (Alvah Chapman，Jr.) 是个强有力的支持者，他动员企业界捐助了数百万美元。1993年至1999年间，迈阿密-戴德县向无家可归者计划投入了1.3亿美元，建造了两个HAC，并在国内开发出最为详尽的连续性关怀模式。迈阿密如今是少数几个无家可归者人数真正在减少的地方之一。
布劳沃德县起步较慢。劳德代尔堡市市中心的一个停车场设立了一个无家可归者的安全地带。该地带迅速发展成“帐篷城”。原本那是找到永久性庇护所场地前救急用的。但是，“帐篷城”很快就成了该市和周围地区无家可归者的圣地。随着人数的增加，有损市中心市容的影响也日趋严重。帐篷下的恶劣条件在任何驱车途经的人眼下暴露无遗。白领上班族和来访者埋怨说那么多的无家可归者在市中心闲逛令他们感到很不自在。
永久性设施选址开始后，“帐篷城”加剧了人们最大的担心：在他们住所附近造一个无家可归者庇护所会是什么样子？ “不得在我后院” 建造庇护所的呼声最后闹得满县风雨、怨声载道。官员们搜寻所有可以得到的土地。无论县里建议用哪块地，代表该地所在地区的市委员会委员都会竭力阻挠。劳德代尔堡市建议的一处却被县委员们认为太贵。有了一块不用花钱的地时，数以百计的居民出现在县委员会会议上，大喊大叫地阻止接受那块地。“‘帐篷城’有目共睹，”县委员约翰.勒德斯特伦 (John Rodstorm) 说。“人们认为那就是要在他们住所附近出现的东西。”
然而，即使对“帐篷城”的坏印象几乎使选址泡汤，倒也有其正面的效应。这促使布劳沃德县前所未有地关注无家可归者问题。该县的无家可归者总是到处散布，以至开车上班的老百姓都看不到他们。“帐篷城”使无家可归者问题成为日常现实，而且不仅对普通百姓如此。亿万富商韦恩.修伊曾加 (Wayne Huizenga) 就经常把他的直升机降落在毗邻无家可归者聚居地的起落场上。
修伊曾加看在眼里。他许诺自己拿出1百万美元资助尚未建造的庇护所，并想方设法在劳德代尔堡市的企业界再筹集了3百万美元。他还给踌躇的政治程序“充电”。他主动提出，如果县委员会通过一项专款援助无家可归者的税收提案，他就再捐助1百万美元。县委员们抓住了这个良机，于1998年投票通过在汽油税上加一美分。
布劳沃德县的官员们深信新的税项不仅一年可带来630万美元，并会自联邦政府获得大笔钱。这种期望是以迈阿密-戴德县的经验为基础的。戴德县于1993年通过了食品与饮料税后不久，HUD就开始不断向其无家可归者计划拨款。1998年12月该部部长安德鲁.科莫 (Andrew Cuomo) 亲自来参加HAC剪彩仪式。许多人认为这是个好兆头。
但是，事与愿违，HUD并未为之所动。结果，联邦拨款只有290万美元，布劳沃德县的官员们大吃一惊，这实际上比上一年的拨款还少。布劳沃德县负责无家可归者计划的史蒂夫.韦特曼 (Steve Werthman) 说：“这成了一种神话，如果你通过了一项税收，HUD就把成袋的钱扔给你。” 但是，那神话很快就破灭了。
然而，尽管有许多挫折，可以肯定布劳沃德县在长期未决的无家可归问题上出现了转机。至1999年底，当年2月投入使用的布劳沃德中央HAC运转还算顺利；另外一处庇护所 — 在县南部的一个有90张床、原不属该计划的设施 — 已经起着第二个HAC的功能；第三所中心位于布劳沃德县北部，计划于2001年底建成并投入使用。
或许最重要的是，“帐篷城”终于关闭了。待在那里的345人经动员小组说服后有多达160人住近了新建的HAC。结果发现有些住在帐篷里的人原来是有家可归的，而人们作出努力使他们与家人团聚。其余的人有的离开了布劳沃德县，有的找到不太显眼的地方而呆下。并不是所有无家可归者或他们的同情者都对这样的结果满意。但是，几乎一夜之间，劳德代尔堡市市中心的大群无家可归者消失了。
布劳沃德县中央HAC/修伊曾加家园 (Broward County Central HAC/Huizenga Family Campus) 的叫醒电话清晨5点响起。该中心的自助餐厅每日供应三餐。最近有一天，早、午、晚餐的特色食物分别是薄煎饼和香肠、冷三明治和汤、奶油鸡丁盖浇饭。所有人必须于晚上7点半之前返回。10个家庭单元的住户通常早早就寝。单身男女宿舍区11点熄灯。
满满一页的规章制度确保援助中心的氛围轻松、文明。每个人进来都要经过金属检测器，所有提袋都要经过检查。中心内严禁出现酒或非法毒品。喝醉或吸毒后露面可能意味着被扫地出门。不允许有性行为。不准在楼外闲逛。个人物品要存放在锁柜里。每天必须淋浴。
作为遵守规章制度的交换，援助中心的住户们获得免费医疗保健和托儿服务与参加生活技能、愤怒情绪控制学习班和职业培训班。他们还可以为获得中学教育水平 (General Educational Development, GED) 而努力。中心有个电脑房，可在那里写简历或上网找工作。超过60%的人白天在外面有工作，其他人就地干活。中心的所有住户必须对掌握自立能力抱有最起码的兴趣。规章制度不鼓励无家可归者仅仅利用庇护设施过一夜，第二天就离去。
像布劳沃德无家可归者联盟 (Broward Coalition for the Homeless) 执行主任劳拉.凯里 (Laura Carey) 那样的支持者一直认为HAC在为那些想要得到帮助的无家可归者服务方面迈出了一大步。她说：“问题是那些裹着一条毯子，喃喃自语，四处逛悠的人。因为他们的问题太复杂，因而进不了援助中心。”凯里认为县政府还应该在较少限制的庇护所上有所投入。
她倒不是向往“帐篷城”的日子。但依她看来，那些一生都陷在裂缝的人现在在决口边缘上徘徊。她说：“这么做主要是出于结果的需要。将关注集中在结果上意味着我们接待不起那些无望成功的无家可归者。需要有个地方给那些进HAC条件不成熟的无家可归者找个落脚点。”
目前，布劳沃德县依靠的策略是耐心劝说。动员小组走上街头，竭力劝说他们找到的任何无家可归者，包括难对付的人，去HAC接受“连续关怀”计划。他们知道有些人会去，然后很快就回到街上。但是这种人可能会二进宫。最后，想要康复的意愿可能会牢固竖立。
布劳沃德县软硬兼施。颇有争议的做法之一是，该县1999年取消了露天施舍食物的计划。其理由为：HAC提供三餐。如果有人想要填饱肚子，可以去HAC参加康复计划。
与此同时，警察的作用也有所增加。一名无家可归者要是因游荡等轻罪被捕，就面临如下选择：进监狱，或是去HAC。对许多长期无家可归者而言，蹲监狱吓不倒他们，但是确实有很多人选择了庇护所。在1999年的上半年，HAC的214名住户 — 超过总数的1/4 — 是由警方转过来的。对劳德代尔堡市委员会委员蒂姆.史密斯 (Tim Smith) 来说，事态既明晰又合乎情理。“不再是随你选择无家可归了。如果你无家可归，我们就帮助你。要是你不接受帮助，那你就上别处去。”
自从HAC启动以来，布劳沃德县几乎见不到无家可归者了。对于县里的居民来说，尤其是市中心的商业社区而言，这本身就是个成功。但是那些做无家可归者工作的人认为他们衡量成功与否的最终尺度是HAC里面的那些人的命运，特别是他们离开中心，进入“连续关怀”计划的下一环时。
“连续关怀”计划中存在着一些相当大的缺口，在租得起的过渡性和永久性两种住房方面尤为如此。大多数可提供的过渡床位是为有小孩的母亲和酗酒或滥用药物的男人准备的。但是也有例外。最近有个单身父亲在HAC待过。HAC资源开发主任埃兹拉.克里格 (Ezra Krieg) 说：“那是一个带着年幼儿子的单身男子。没有地方安置他。”
这样的单身父亲可能罕见，但是布劳沃德县面临着一场即将到来的危机。它成功地在提高接纳能力。目前紧急庇护所有789个床位和家庭单元，另外两百多个正在筹划中。但是，以下几步就有一些很大缺口，只有1044个过渡性床位和单元，另有563个床位和租得起的长期受助住房单元，而这些单元的周转率要低得多。“眼下我们尚能提供过渡性床位，”县无家可归者计划主任史蒂夫.韦特曼说。“但是我们预计很快就会出现瓶颈，尤其是北布劳沃德援助中心投入使用后。”
鉴于布劳沃德县的无家可归者的悲惨过去，县官员不太可能任由形势恶化。毕竟离他们办公室一个街区远就是地上满是褪了色的黄长方框的停车场。它们使人想起当初的情形，那种谁都不想看到的情形。安热洛.卡蒂斯略说：“我们保证至少总有一张空床。我宁可自己掏钱让人住上旅馆而不再支起一个帐篷。”◇
经1999 年12月Governing Magazine同意重新刊登。版权所有2002年 The Brookings Institution, Washington, DC。
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