外交政策原则发展民主 Joseph Siegle
传统的观念认为政治改革是一种可有可无的“奢侈物”，穷国只有经济发展到能满足基本需求后才应进行政治改革。但本文作者的学术研究表明，那些施行民主机制的国家也就是经济上取得进展最好的国家。事实的确证明，诸如出版自由和自由选举的存在可充分预言经济成就。
过去的25年见证了世界上民主国家数量上的惊人增长。约87个先前非民主国家在此期间朝着民主的方向取得可见的进步。这些民主国家中有70个人均收入低于4000美元，因此这一趋势主要出现在发展中国家。如今，世界上所有国家中有2/3生活在某种形式的自治制度之下 — 与仅仅15年前的状况正好相反。
尽管世界上的统治模式出现了巨大变迁，穷国必须首先发展经济才能实现民主化的观点依然盛行。专制的新加坡、中国和越南的突出发展以及南朝鲜、台湾和智利的经验被一再举出来作为似乎严酷却是真正现实的佐证。按照这个观点，那些确实开始走上民主道路的低收入国家注定要失败或至少在民主化过程中要承受经济上的严重打击。的确，当转移日益增长的民主化压力时，整个中东、前苏联加盟共和国，以及其他各地的专制政府都迅速地举出这种担心。
然而，深入了解发展成就的记录就会得出不同的结论。87个当代进行民主化的国家中的大多数在过去5年中实现的经济增长速度与他们各自地区的平均增长速度持平，如果不是更快的话。也就是说，进行民主化的国家，如波兰、匈牙利、保加利亚、波罗的海国家、墨西哥、塞内加尔和莫桑比克普遍比独裁政府统治的国家如叙利亚、沙特阿拉伯、乌兹别克、北朝鲜、古巴、津巴布韦、多哥和加蓬发展得更快。这一格局在整个25年之久的当代民主化时期持久不衰。情况就是这样，尽管整整1/4的独裁政府（往往是政绩不佳的）不公开它们的经济数据，因而在比较中没法考虑进去。
当我们考虑如预期寿命、文盲和和清洁饮用水等安康生活可获得性指标时，差别更为惊人。进行民主化的低收入国家的生活水平明显高于独裁国家。考虑一下婴儿死亡率，这是许多发展问题专家认为最能全面衡量社会福利进步的一项指标。在20世纪90年代，人均收入低于2000美元的独裁国家的每一千名活产婴儿死亡79名。进行民主化的同类国家在同一时期内的婴儿死亡率一般为62‰。鉴于许多这样的国家在大部分就业和收入上仍然依赖农业部门，施行民主化的国家公布的农业产量比发展中独裁国家平均高出25%的记录同样值得注意。
简而言之，民主治理有利于发展。这不是说没有例外；显而易见，例外是有的。然而，走上民主化道路的国家中，优势发展表现的模式强劲有力。与同一地区或收入群的独裁国家相比时，政治自由化不可避免地会引起平民主义经济政策和经济萎缩的传统观点在实践中没有得到证实。
在许多方面，这是种直觉： 政府不就是一种社会用以排列优先事宜顺序的机制吗？这一进程越有代表性，越透明，越具问责制，其结果则比那种代表基础狭小，又缺乏对公民利益做出回应时给于鼓励的制度更为平衡。
为何有些进行民主化的国家做的出色得多呢？
在发展问题上如果说进行民主化的国家做的比较好的话，那么更为有趣的问题就是为什么它们中有些在发展努力上比其他国家出色得多呢？也就是说，如果民主对发展有利，那缘何并非所有的进行民主化的国家都生气勃勃呢？
在很大程度上，这一差别可由进行民主化的国家建立分掌权力的制度化机制，即我所称的“问责制度”的程度来解释。这些包括对政府最高行政长官的制约（例如，一个能主动立法和阻止行政部门实行过份极端政策的立法机构）、国家机构不受政党的影响（以业绩为本的公务员制度为证）、经济机会不受政治权威影响的自主私有部门、独立的司法和自由的媒体。
着手建立和加强这些权力分掌机构的进行民主化的国家往往发展较迅速。尤其是看看这些国家过去15年的经验，显而易见，在问责制度综合衡量为最好的1/4的进行民主化的国家与排行最低的1/4相比，前者的人均增长率平均快一个多百分点 — 2.2%比1.0%。因此，已经建立起防止滥用权力的较强制度化机制的进行民主化的多种情况的国家，如博茨瓦纳、南非、塞内加尔、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、捷克共和国、智利、多米尼加共和国和泰国比阿尔及利亚、喀麦隆、布基诺法索、几内亚、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦和格鲁吉亚这些对政治垄断约束薄弱的民主化国家实现了幅度相当大的经济增长。在收入水平上也存在类似的差别。
在社会进步上，类似的差别也同样明显。具有较强问责制的进行民主化的国家，在包括预期寿命、医疗服务可得性和小学入学率等的指数上，平均高出15%至25%。20世纪90年代，问责制度综合衡量得分排行最好的前1/4的所有低收入 （即人均收入低于2000美元）的民主化的国家中，每１千名活产婴儿一般死亡37名，而属于问责制度综合衡量得分排行最低的1/4的进行民主化国家的婴儿死亡率是79‰。如将收入低于1000美元的国家考虑在内，这些差别随之加剧。了解进行民主化的国家的发展优势从而涉及评估它们对权力制衡的广度 — 有别于那些可能只采取些如选举那样的象征性民主做法的国家。真正的而不是表面上进行民主化的国家一般发展更迅速。
问责制度中的任何一项所取得的进步往往会提高发展的结果。因而，加强司法独立、公务员制度和私有部门，各自都对发展有积极的影响。然而，实际上仅仅以单项问责制度而扬名于世的国家还是罕见的。一个社会通常是同时在多个方面上取得进步。这意味出现一种有关政治权力限制的规范与期望的转变将会产生。一种“问责制文化”开始扎根了。正是这些改进了的规范积累起来的效果在将政治变革转化成进一步发展方面最为重要。这样一种变化出现在2002年末姆瓦伊.基巴基当选总统之后的肯尼亚。此次选举结果代表了肯尼亚历史上第一次政党间的权力转移。基巴基以反腐败纲领竞选，就职后立即提出透明度和将政府高级官员之间利益冲突暴光的新措施。肯尼亚百姓借此开始拒付肯尼亚警方无不强要的贿赂款。在有些情况下，愤怒的群众将索取贿赂的警员从他们值巡路段上赶走。在可疑情况下中标政府合同，这在先前被理所当然地接受的事情，如今在法庭上日益受到公众的挑战。腐败的法官被迫辞职。虽然肯尼亚前途漫漫，就交易成本降低、时间节省和因更高层次的问责制带来的经济效率的提高而言，肯尼亚经济所获得的非直接效益无疑是可观的。
综合的问责制决定发展进程，就单一问责制而言，独立媒体的作用最为突出。被研究的所有87个进行民主化的国家中，只有柬埔寨和安哥拉于20世纪90年代连中等程度的新闻自由也没有开创的情况下，以高于它们所在地区标准的速度实现了经济发展。因此，新闻自由因其对加强民主的重要性而经常被援引，它对物质进步的贡献可能是同等重要的。
制定政策前根据更多信息的斟酌、更多对纠正产生低效的政策的监督和压力，以及新闻自由促发的更大透明度而产生的更坚定的市场信心，都为这一现象做出贡献。换言之，独立的媒体开创了一种民主自动纠正机制能起作用的环境，其最终结果是一套更为实用的发展政策。
新闻自由还同样是实现其他问责结构不可或缺的。以法治为例。如果没有独立的媒体推动的透明度和监督，政府官员滥用公款的范围就会大得多。这反过来又会影响私有部门竞争的前景。最近发生在印度石油工业的事就是这一现象的实例。只有在《印度快报》(India Express) 的调查之后，才发现在一邦又一邦，大多的加油站执照发给了执政的印度人民党党员和他们的亲友。这一丑闻迫使印度总理阿塔尔.比哈里.瓦捷帕依撤消了分配给3000多个加油站的执照，其结果是出现了更大的经济竞争和给消费者带来较低的油价。简而言之，是独立媒体推动的的透明度激励了法治。
相应的是，弗拉基米尔.普金有计划地“挖空”俄罗斯独立媒体的努力将可能是自己挫败自己。他的控制信息流的努力削弱了法治、私有部门的自主权和对行政部门的制约。虽然他在国有媒体统治下理所当然地享有更多的机动性，但这一优势注定好景不长。在此过程中，普金必然损害他宣称的为俄罗斯的持续经济发展而奠定一个坚固基础的当务之急。随着关于政府勒索钱财和企业家受到威吓的传言的增加，外国投资将进一步缩减。
虚假的进行民主化的国家
意识到有相对较强权力分掌机构的进行民主化的国家往往发展较快这一事实，提出了一个如何将进行民主化的国家分类的一些重要问题。传统的试金石，即举行多党选举，日益不能令人满意了。随着只承认那些经民主选举产生的领导人的做法日渐成为国际惯例，专制国家的首脑们，在根本不打算认真分掌权力的情况下，狡猾地企图巧用民主的语言和陷阱而得逞。胡斯尼.穆巴拉克总统统治下的埃及就是个样本。每6年举行总统选举，表面上允许有反对党、公民社团和新闻自由。然而，这些民主进程受到严重的限制。政治对手频繁地受到骚扰，批评政府的公民社会组织的许可证经常被吊销，严格的新闻自检制度被强制执行。政治权力被轻易地掌握在穆巴拉克手中。与此相似，为了确保让保尔.卡加梅当上总统，2003年末卢旺达经历了一场选举把戏。反对党虽被允许竞选，但却频繁地被禁止举行群众大会和出现在国家经营的电视上。不仅它们的支持者害怕在反对党召开的集会上露面，而且反对党候选人本身也因受到来自政府的恐吓而有时自己会先取消计划召开的集会。为了赢得一定程度的国际信誉，独裁者们试图装扮成民主份子的近期事例还包括阿塞拜疆在选举幌子下，将权力自父亲过渡给儿子、罗伯特.穆加贝在津巴布韦操纵民主程序、伊朗的监管委员会 （代表未当选的高位神职人员）禁止2400名温和候选人参加议会竞选，还有佩尔韦兹.穆沙拉夫将军在巴基斯坦精心策划的全民公决。这些只是其中几个例子。
这一类更有经验的“虚假的进行民主化的国家” 懂得，只要它们保持一些较易看到的民主治理程式，常常就能避开国际监督。在很大程度上，它们是对的。除了制定含混和低得令人尴尬的标准外，国际社会尚未琢磨出如何对待披着民主外衣的独裁国家的办法。有关建设性交往、对缓慢进展的耐心和被误导聚焦在“半满玻璃杯”的种种议论继续令人信服地进行着。新独裁主义者利用这种含混不清的状态来示意真正的变化正在发生，而事实上他们却无时无刻不在紧握手中的权力。不足为奇，将进行民主化的国家的问责制结构的程度加以考虑时，有选举的进行民主化的国家的经济增长率仅为有问责制结构的国家的1/4。
将这一组表面上进行民主化的国家纳入正在经历真正政治变化的更为广泛的类别之中，可以肯定，将妨碍我们了解进行民主化的国家的发展记录。国际社会面临的挑战是，要设计出各种方法以便更好地区别哪些国家在朝着更多政治参与和权力分掌方面正在取得真正的进步，即使是渐进的，来抗衡民主骗子的高招。评估问责制度的程度为此提供了一个潜在的观察媒介。
民主与问责制
正如人们期望的那样，民主国家和正在走上民主道路的国家普遍比独裁国家有更巩固的问责制度。它创建了多种自纠程序使政治机构能够调节与促进积极的经济和社会福利成果。那些民主国家和在各自同类收入国家或地区中施行较强问责制度的进行民主化的国家在发展结果上普遍占优势。有趣的是，当我们观察不同类型的独裁国家时，同一原则也适用。那些有较强问责机制的独裁政权实现了较快的增长。换言之，无论是民主国家、正在进行民主化的国家，或是专制国家，强有力的问责制度－稳定的经济发展的格局是一致的。只不过是民主国家有建立如是问责结构大得多的可能性。
了解问责制和发展之间的关系就使民主-发展拼图中缺失的几块清楚地显现出来。首先，人们普遍承认世界上几乎所有繁荣昌盛的国家均为民主国家。真正的辩论始终是穷国如何从它们的起点走到那一步。也就是说我们如何解释工业化民主国家的杰出成就与进行民主化的国家的好坏无常的成果呢？至少部分答案可自深入观察问责制的深度获得，它是工业化民主国家和发展较迅速的进行民主化的国家的共同特征。走上民主化道路和建立了有力问责制的穷国普遍发展迅速；民主和发展的确相辅而行。享有民主的拯救之前先得开一剂长期遭受专制“炼狱”的药方是不必要的。就此而言，曾是低收入国家的马尔他、毛里求斯、博茨瓦纳和皮诺切特后的智利发展得如此迅速和稳定，以至在缩小与工业化民主国家的经济繁荣差距上取得可观的进展。近期成为进行民主化的国家的泰国、波兰、匈牙利、波罗的海国家、莫桑比克和多米尼加共和国虽然处于不同的进步阶段，但它们也在发展的快道上。在建立约束政治和经济垄断制度上，行动不甚得力的进行民主化的国家发展则较慢。
其次，民主-发展辩论中的困惑之一是为数不多，尤其是在东亚的专制国家的突出经济成就。这些独特的独裁国家是怎么反潮流而行的？它们的问责制的强度与此有关。与其他专制国家相比，在统计时排除收入因素的情况下，这一类别的快速发展的独裁国家，在不同类别的问责制得分上比其他独裁国家高出20%到40%。总之，经济活跃的专制国家决不是主流。
这有助于我们懂得快速发展专制国家的反常性质。不错，它们确实存在着，但它们太没有代表性了，因而不宜以其为指导发展政策的基础。尤其是在过去25年中，有8个专制国家和地区快速发展了10多年：不丹、中国、埃及、南朝鲜、新加坡、台湾、突尼斯和越南。相形之下，约60个其他专制政府在此期间发展停滞。换言之，快速发展国家的专制特点并不是它们突出发展的原因。等待像土库曼、阿塞拜疆、白俄罗斯、苏丹、喀麦隆、缅甸、海地和叙利亚等这些问责制程度低的国家推进民主前的发展确实将是漫长的。
政策制定如何受影响
如将发展资金作为受援国国内生产总值 (GDP) 的一部分来统计，目前给予低收入民主国家的数额未超过给予专制国家的数额。为了进一步减少贫困和促进经济增长，这应有所改变。国际投资者和发展机构反而应认定进行真正政治改革的国家并将资源流向它们以加快其经济增长和物质发展。以往的成就记录表明这种投资的影响和回报会是最大的。将资本流导向这些国家，加上这些进行民主化的国家增大的经济进步，必将有力地刺激其他发展中国家认真进行民主政治改革。
美国最近开始的“世纪挑战帐户”(Millennium Challenge Account) 作为以民主为核心的发展策略有可能成为达到上述目的十分重要的工具。虽然比乔治.布什 (George Bush) 总统最初提议时的数额有大幅度的削减，但是将这10亿美元的资金投给被认为民主统治的国家，投资于他们的人民并确立基本的经济权利，能够促进将发展资金向民主化国家倾斜的明显转变。然而，为了效益和确保这项计划的鼓励作用着实在所有发展中国家引起反响，选择有资格受援的国家时必须坚持强有力的民主治理标准。这将示意希望参与这项计划的非民主国家，想获得更多发展资金的前景是与它们追求真正的民主改革相关联的。出于人道主义直觉而降低标准，从而使更多国家能够分享这一新的资源，将在无意中削弱这项计划的明确目的，因而应加以抵制。
奉行以民主为中心的发展策略认同政治取向是发展的核心特点，而不仅仅是另一个中意的目标而已。这样一种观点需要更好地融入工业化民主国家的外交政策中。这不是一件能仅仅交付给它们的发展机构就行了的事情。譬如，在美国，这要求国务院 (State Department)、财政部 (Department of Treasury) 和商务部 (Department of Commerce)， 而且在安全受到各种威胁的时代，还需要国防部 (Department of Defense) 和中央情报局 (Central Intelligence Agency) 之间的协调合作。所要求的正是对发展中国家的政策上的一致性 — 这是几十年来美国不存在的事。在如美国国际开发署 (US Agency for International Development) 那样以开发为主要使命的机构中，需要与处理民主和发展问题的专家们更好地结合起来。尽管他们有明显的互补性，但这些领域的专家中，维护本单位利益的现象仍然严重。鉴于民主治理和有效发展成果关系密切，这种本位主义化是个障碍。
承认问责制在发展中的核心作用还为更有效地确定发展资源提供了一个框架。虽然迈向一种“问责制文化”和采用促进权力分掌和确保制衡的政治制度最终取决于所涉及的社会，但某些外来努力也可以帮助这一进程。要求声称是民主国家的国家开放、权力分掌和政治参与的国际标准或许是最重要的事。通过国际社会坚持对民主认可的高标准，以及这一定位带来的外交和资本市场利益，国际社会能确保推动国际性改革的激励结构的存在，这些改革反过来就有更好的机会持续下去。与此同时，国内的努力应集中在提高正在进行民主化的国家的问责制的能力方面：提高公务员的才干、加强司法制度、加强对职能部门的监督以及私有部门不受政治影响的自主性。还应格外注意创建独立的媒体。自由的新闻媒体能扩大包括公民社会在内的其他机构对集权控制加以制衡的能力，这对持续发展至关重要。让公众更好地了解有争议政策的争论、政府官员的作为、公共资金的管理和市场功能的种种机制将提高透明度、效率和纠正行动的压力。国际社会能协助培养一支作用和责任明确的新闻工作者队伍和媒介机制。对经办地区和全国性报刊、电视和无线电台所需的管理和市场推销技巧的技术支持，随着时间的消逝，也能更好地确保这些企业在经济和技术上的独立性。需要注意的是，这些努力不应只局限在公共部门。动员私人向媒介企业投资，最切实可行的是找当地的合伙对象，这将进一步提高它们持续存在的可能性。
鼓励发展中国家进行民主化是件迫切要做的事。大多数追求政治改革的国家在经济上取得较好成绩。这些国家并不像俗成的观念让我们相信的那样，注定会出现政治动荡和经济停滞。当然，民主还有许多以道义和正义为基础的优势。然而，从习俗观点滋生的政策上的优柔寡断不必要地有产生独裁或新专制政府的危险，这有损于它们的人民和整个世界。在几乎所有情况中，等待一个国家在推动民主改革前先发展经济几乎在所有情况下都是不合逻辑的推论。然而，现在所需要的则是世界上的主要民主国家制定日趋成熟的策略，将真正进行民主化的国家和那些走过场的国家区别开来，然后确保促进它们成功所需的经济和政治支持到位。
向着政治自由化艰难迈步的国家正投身于我们时代最有挑战性和最重要的政治进程之一。总之，他们在为21世纪塑造全球的政治规范。巩固的民主国家义不容辞地应更好了解这一进程，以便施加更有决定性和连贯性的影响。◇
约瑟夫.西格勒博士是马里兰大学机构改革与非正式部门中心 (Center for Institutional Reform and the Informal Sector at the University of Maryland.) 的主任。他是《民主的优势：民主国家如何促进繁荣与和平》(The Democracy Advantage: How Democracies Promote Prosperity and Peace) (Routledge 出版社，2004年)一书的合著者。
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